RAPPORT FINAL LE 26 MAI 1995 L'AUTOROUTE DE L'INFORMATION : ACCES ÉQUITABLE A UN COUT ABORDABLE Préparé par John Gilbert Ken Hepburn Guido Henter John A. Gilbert et associés 714, avenue Highland Ottawa (Ontario) Canada K2A 2K7 TABLE DES MATIERES ================== RÉSUMÉ 1.0 INTRODUCTION 2.0 ANALYSE DES QUESTIONS ET OBSERVATIONS 2.1 Préambule 2.2 Les questions à examiner 2.3 Le cadre analytique 2.4 Service universel : le concept 2.4.1 Préambule 2.4.2 Le concept 2.4.3 Accès universel par opposition à accès équitable 2.4.4 Coûts abordables par opposition à coûts justes et raisonnables 2.5 Service universel : la réalité 2.5.1 Préambule 2.5.2 Concepts du service actuel 2.5.3 Services de télécommunications 2.5.4 Services à contenu 2.5.5 Vision des services de télécommunications futurs 2.6 Les implications d'un réseau de réseaux 2.6.1 Réseaux de télécommunications 2.6.2 Considérations relatives au réseau local 2.6.3 Réseaux de câblodistribution 2.6.4 Réseaux sans fil 2.6.5 Vision du réseau futur 2.6.6 Internet : Un post-scriptum 2.7 Groupes particuliers 2.7.1 Préambule 2.7.2 Personnes handicapées 2.7.3 Alphabétisation 2.8 Service dans les régions rurales et éloignées 2.8.1 Préambule 2.8.2 Accès à des services de télécommunications et à des services à contenu 2.8.3 Technologie et service 2.8.4 Infrastructure de télécommunications 2.8.5 Service interurbain 2.8.6 Services à contenu 2.9 L'environnement du terminal 2.9.1 Préambule 2.9.2 Le terminal traditionnel 2.9.3 Un terminal émergent (et convergent) 2.9.4 Normes 2.10 Fournisseurs de services : évolution des rôles et nouvelles entités 2.10.1 Préambule 3.0 RÉSULTATS ET RECOMMANDATIONS 3.1 Services universels et requis 3.2 Accessibilité matérielle : services de télécommunications 3.3 Coût abordable : services de télécommunications 3.4 Accessibilité matérielle : services à contenu 3.5 Coût abordable : services à contenu 3.6 Mesures spéciales pour le particulier 3.7 Mesures spéciales pour les régions rurales et éloignées 3.8 La situation nationale 4.0 LA BASE DE DONNÉES -- CANADA 4.1 Le point de départ 4.2 Principes d'action annoncés : installations et contenu 4.2.1 Installations 4.2.2 Contenu 4.3 Approches réglementaires du CRTC 4.3.1 Installations 4.3.2 Contenu 4.4 Approches réglementaires : Industrie Canada 4.4.1 Systèmes à satellite 4.4.2 Systèmes de radiocommunications mobiles (cellulaires) 4.4.3 Services de communications personnelles (SCP) 4.5 Recommandations existantes concernant des principes d'action et des approches en matière de politique et de réglementation 5.0 BASE DE DONNÉES -- AUTRES PAYS 5.1 Préambule 5.2 Un contexte global 5.3 Principes d'action nationaux 5.4 Service universel 5.5 Services de base 5.6 Recommandations et propositions relatives à des approches en matière de politiques et de réglementation 5.7 Problèmes imminents 5.8 Implications pour le Canada Références ANNEXE A L'autoroute canadienne de l'information : services et accès à un coût abordable ** Pour des raisons techniques, les illustrations, tableaux ou figures ne paraissent pas dans la version électronique des différents documents. Si nécessaire, le lecteur peut se reporter à la version imprimée de ces documents. ** RÉSUMÉ ====== INTRODUCTION ------------ Les vastes possibilités de l'autoroute de l'information ont capté l'imagination du monde entier. Elles ont provoqué un débat animé où s'opposent l'optimisme grisant des cybernautes et des scénarios plus pessimistes. Certains mettent en doute la métaphore de l'autoroute, mais elle est utile pour décrire le but du présent rapport qui consiste à présenter des recommandations sur des initiatives gouvernementales concernant l'accès équitable et abordable à l'autoroute de l'information. Ce ne sont pas des questions faciles et en s'y attaquant, on risque de déraper... Les questions d'accès universel, de coût abordable, d'accès équitable et de tarifs justes et raisonnables ne sont pas nouvelles dans le secteur des communications. Le contexte dans lequel elles se posent, qui se résume au mot « convergence », a toutefois chambardé le monde des communications. Il faut repenser les anciens concepts, et c'est ce que nous avons tenté de faire dans le présent document. Il n'est pas facile à lire, mais nous espérons que le lecteur qui possède déjà une bonne compréhension des facteurs techniques, économiques et commerciaux sous-jacents y trouvera son compte. L'étude présente une définition opérationnelle du service universel et une analyse des questions fondamentales d'accessibilité et de coût abordable concernant ces services. Nous examinons des thèmes et présentons des « observations » au fil de notre raisonnement. Enfin, nous tirons de ces observations un certain nombre de conclusions et de recommandations sur des questions de politique gouvernementale et de réglementation. LE SERVICE UNIVERSEL : LES QUESTIONS A EXAMINER ----------------------------------------------- Un ensemble de questions intimement liées sont pertinentes à l'accès « équitable et abordable ». Il faut d'abord redéfinir les concepts liés au service universel et les évaluer dans le contexte actuel, puis décrire et analyser le « réseau de réseaux ». Ensuite, il faut identifier les endroits et les personnes qui ne jouissent pas d'un accès équitable ou abordable et trouver des solutions à ces iniquités. Enfin, il faut évaluer les modalités physiques et institutionnelles de l'accès, soit les terminaux et les fournisseurs de services. Il ne sera possible d'élaborer une politique gouvernementale et des stratégies réglementaires cohérentes que lorsqu'on aura réglé toutes ces questions et examiné les corrélations qui existent entre celles-ci. Le service universel Nous avons l'habitude de qualifier un service de base d'« universel ». Le téléphone en est un, tout comme la radiodiffusion publique nationale. L'éventail toujours croissant de nouveaux services de télécommunications et les nouveaux services à contenu exigent une définition beaucoup plus large du concept de service universel. Comme il ne fait aucun doute que le domaine continuera d'évoluer, il est impossible de proposer une liste définitive et permanente de ces services. Le télégraphe, autrefois un service universel, est disparu. De nouveaux services apparaissent (télécopieur, courrier électronique) comme candidats au service universel, de façon imprévue mais en guise de réponse à une demande sociétale. Nous proposons ici la sensibilité aux besoins de la société comme critère fondamental pour définir un service universel. Une fois qu'on a déterminé qu'un service satisfait à un besoin sociétal, il doit être accessible et abordable pour _tous_ afin d'être considéré universel. Cette exigence implique deux caractéristiques fondamentales. D'abord, tous les utilisateurs doivent avoir immédiatement accès aux réseaux publics, sans restriction. Ensuite, le contenu doit pouvoir se rendre chez l'utilisateur, où qu'il soit. Nous pourrions penser, par exemple, à un contenu d'importance universelle pour la culture et l'identité canadiennes. Il pourrait s'agir d'un contenu important pour les particuliers dans leurs rapports avec le gouvernement ou pour leur propre bien-être. Il faudrait établir une politique gouvernementale qui garantirait que ces services sont à la portée de la bourse de tous les Canadiens. Rares sont les services qui satisferont intégralement aux critères d'universalité, ce qui pourrait demander une forme quelconque de soutien public. Toutefois, de nombreux services peuvent être considérés comme nécessaires pour par des segments plus limités de la société. Nous pouvons prendre pour exemple des services de télécommunications servant à l'enseignement dans des collectivités éloignées et rurales ou à des groupes particuliers. Ces services dits « requis » satisfont à des besoins sociétaux plus limités. La politique gouvernementale ne peut peut-être pas garantir qu'ils seront disponibles pour tous, mais elle pourra faire en sorte qu'ils soient disponibles à des tarifs justes et raisonnables pour ceux qui en ont besoin. Ces tarifs peuvent être fixés par le jeu de la concurrence sur le marché ou par l'organisme de réglementation. L'accessibilité et le coût abordable Le rapport place la définition des services universels et requis dans le contexte du « réseau de réseaux », un concept qui est devenu une pierre angulaire de l'autoroute de l'information. La politique gouvernementale doit veiller à ce que l'interconnexion et l'interopérabilité soient maintenues afin de permettre un accès universel. Il n'est plus possible de définir les services de télécommunications universels par l'énumération de services. Il faut remplacer les concepts de « service de lignes individuelles » ou de disponibilité de « lignes à tonalité » par des concepts reflétant la capacité des utilisateurs de transférer un contenu par le réseau de réseaux. Le transport bidirectionnel de contenu entre des points d'accès individuels sur l'ensemble des réseaux publics est un service universel. La capacité du service de transport devient la variable distinctive entre le service universel et le service requis. La capacité minimale qu'il faut fournir au point le plus éloigné d'un réseau afin de permettre à n'importe quel utilisateur d'échanger de l'information dans les deux sens avec n'importe quel autre utilisateur définit _le_service_universel_. Pour déterminer cette capacité minimale, nous pouvons tenir compte d'un éventail de services de télécommunications améliorés (par exemple, courrier électronique, audio-messagerie) qui dépendent du réseau ou qui combinent un service de télécommunications universel et un équipement terminal adéquat (par exemple, un télécopieur). Certaines applications ne peuvent toutefois être efficaces sans un service de télécommunications qui permette le transfert de quantités plus grandes d'information que le service universel. Les entreprises ou les secteurs comme l'éducation et la santé qui revêtent une importance vitale pour la société ont besoin de bon nombre de ces applications (par exemple, la vidéoconférence). Dans le passé, les responsables des politiques en matière de télécommunications ont répugné à adopter des politiques, comme l'octroi de subventions, qui pouvaient relever davantage de la compétence de ces différents secteurs. A mesure que les télécommunications deviennent plus étroitement liées avec tous les secteurs de la société sous l'impulsion de la convergence, il faudra harmoniser davantage les politiques en matière de télécommunications avec les politiques d'autres secteurs. Un service de télécommunications qui fournit la capacité de transport nécessaire pour ce genre de services est qualifié de _service_requis_. Dans le cas des services de programmation à contenu, ceux qui détiennent un permis de radiodiffusion en vertu de la « Loi sur la radiodiffusion » devraient être considérés comme des services universels dans les marchés pour lesquels ils ont obtenu un permis. Tous les Canadiens devraient avoir accès à ces services à un coût abordable. Les services de programmation canadienne qui ne détiennent pas un permis pour des marchés particuliers constituent des services requis auxquels tous les Canadiens devraient avoir accès à des tarifs justes et raisonnables. Les services d'information à contenu n'ont pas encore évolué au point où nous les qualifierions d'universels ou de requis. Néanmoins, la croissance rapide de l'utilisation en direct de bases de données et l'utilisation que les gouvernements font de la prestation électronique de services indiquent que ce jour est proche. Les critères applicables aux services universels et requis ci-dessus guideront le processus visant à classer ces services d'information. Dans les écrits recensés, on favorise la concurrence et on laisse entendre que les politiques gouvernementales et les pratiques en matière de réglementation doivent être conçues de manière à établir des règles du jeu équitables entre les entreprises de télécommunications concurrentes. Toutes les entreprises de télécommunications qui fournissent des services goulot à des utilisateurs finaux devraient être tenues de dégrouper ces services de façon à fournir à d'autres fournisseurs de services la possibilité de rejoindre le bassin d'abonnés pour offrir des services concurrentiels. L'Internet, que le public assimile aujourd'hui à l'autoroute de l'information, obtient une mention spéciale. Son apport sur le plan de l'innovation et du développement de nouveaux marchés et de nouveaux services s'annonce comme un facteur important dans l'évolution de la société de l'information. Au Canada, l'Internet n'a pas fait l'objet d'une réglementation, mais il ne s'est pas développé non plus sans la participation du gouvernement. Diverses initiatives gouvernementales ont encouragé sa croissance, révélant ainsi que même si le réseau est peut-être accessible, il n'est pas forcément abordable. De plus, l'effet de la présence d'Internet dans les marchés commerciaux n'apparaît pas encore clairement et il faudra étudier à la loupe l'évolution des opérations financières. D'autres ramifications, sur le plan de la sécurité, de la protection des renseignements personnels et de l'acceptabilité sociale de certaines activités « marginales » sur l'Internet, sont des questions d'actualité. Néanmoins, les réseaux gratuits (« freenets » ou « libertels »), les réseaux scolaires et d'autres moyens visant à permettre un accès « gratuit » à l'information sont importants et méritent d'être étendus. Des mesures particulières pour des groupes particuliers L'idéal serait de pouvoir offrir un accès facile et abordable à des services de communication et d'information universellement disponibles à tous les Canadiens, sans égard à leur revenu, leur niveau d'alphabétisation, leur handicap ou leur situation géographique. Il est toutefois peu probable que les forces du marché produisent une telle accessibilité. Des mesures particulières sont nécessaires pour veiller à ce que ceux qui pourraient autrement être exclus puissent avoir accès à des services à des tarifs justes et raisonnables. Nous traitons d'abord des services aux particuliers, en prenant les personnes handicapées pour exemple. Les personnes dont le niveau d'alphabétisation pourrait limiter l'accès à l'autoroute de l'information sont un autre exemple. Il est ensuite question de la prestation de services à des endroits, des lieux et des collectivités physiques, en particulier dans des régions éloignées et rurales. Nous examinons les problèmes liés à la prestation de services à ces « groupes particuliers » et nous tirons des conclusions aux fins de l'élaboration d'une politique gouvernementale. Enfin, procurer un accès (à la fois au réseau et au contenu) à des « groupes particuliers » exige que des services soient fournis par l'intermédiaire du réseau ou à un terminal. Un examen des enjeux se rapportant aux terminaux révèle qu'une évolution s'est produite, du terminal à fonction unique (le téléphone, le téléviseur, etc.) à un environnement plus complexe dans lequel des réseaux locaux, par exemple, ressemblent à des terminaux. Même si le domaine est complexe, le marché semble satisfaire au critère de « sensibilité aux besoins de la société » et aucune nouvelle initiative d'intérêt public n'est prévue. OU EN SOMMES-NOUS ? -- LES BASES DE DONNÉES ------------------------------------------- Nous avons fait des recherches pour trouver les politiques gouvernementales existantes et les positions réglementaires canadiennes antérieures concernant l'accessibilité et le coût abordable. Nous avons ensuite examiné les principes d'action recommandés et les approches réglementaires proposées dans certaines études clés. La base de données ainsi créée saisit cette information à trois niveaux : la stratégie globale du gouvernement, les principes généraux et les approches réglementaires et les politiques particulières. Nous avons utilisé la base de données canadienne de deux façons. Elle nous a aidés à définir les domaines à étudier et elle nous a servi de cadre dans lequel nous avons pu mettre des idées et des concepts à l'épreuve. Nous en concluons que la stratégie, les politiques et la réglementation en vigueur, ou en voie d'élaboration, au Canada s'attaquent remarquablement bien aux problèmes. Il reste toutefois certaines lacunes à combler sur lesquelles nous nous penchons dans les recommandations ci-dessous. Dans d'autres pays industrialisés, on se penche sur les problèmes entourant l'autoroute de l'information, et la réunion récente du G7 à Bruxelles a augmenté la visibilité des questions d'accès et d'universalité. Un bref résumé des activités en cours dans d'autres pays attire l'attention sur des exemples internationaux pertinents au contexte canadien. Ce résumé s'est avéré une liste de contrôle utile dans la préparation du rapport. Nous concluons que le Canada doit formuler sa propre politique gouvernementale dans son propre contexte. Toutefois, les remèdes employés dans d'autres administrations sont importants et méritent d'être surveillés attentivement dans les années à venir. RECOMMANDATIONS --------------- Le rapport renferme trente recommandations. Une première série porte sur des politiques gouvernementales relatives aux services universels et requis. Ces recommandations proposent l'adoption des concepts de services universels et requis et la mise en place de critères et de processus afin de reconnaître de tels services. Elles proposent de définir un service de télécommunications universel en fonction de la capacité minimale nécessaire à l'échange bidirectionnel de contenu ainsi que des mécanismes pour faire en sorte que cette capacité évolue avec le temps. Elles proposent aussi des critères qui permettraient de reconnaître les services universels à contenu. Une deuxième série de recommandations porte sur l'accessibilité et le coût abordable des services de télécommunications. Ces recommandations traitent de la nécessité de créer des mécanismes qui garantiront l'interconnexion entre les réseaux publics et de formuler une « vision » pratique de l'autoroute de l'information de l'avenir. Cette vision servirait d'étalon pour mesurer l'accessibilité et le coût abordable. Les recommandations abordent la nécessité de garantir que la prestation concurrentielle puisse satisfaire à l'exigence des tarifs « justes et raisonnables » ou, à défaut, que des barèmes et des subventions soient mis en place. Elles proposent l'adoption d'un mécanisme particulier, comme un fonds pour des services universels à un coût abordable. Une troisième série de recommandations, portant sur l'accessibilité et le coût abordable des services à contenu, insistent de nouveau sur l'importance de la concurrence et des forces du marché. Elles laissent toutefois entendre qu'une fonction d'ombudsman pourrait être nécessaire dans l'éventualité d'un mauvais fonctionnement du marché. Elles se penchent sur la nécessité d'établir un processus de délivrance de permis afin d'obtenir un accès public maximal à des services de programmation canadienne. Elles portent aussi sur une variété de questions concernant les services adressables, le multimédia et la « vidéo sur demande ». Il est recommandé que la politique gouvernementale prévoie un marché concurrentiel pour l'offre de services d'information afin de garantir des tarifs justes et raisonnables. Une autre série de recommandations concerne des mesures particulières pour certains individus. Il faudrait encourager des mesures particulières pour les personnes handicapées, sous la rubrique de la « conception axée sur l'accès ». Des mesures bien précises pour s'attaquer à des problèmes d'alphabétisation devraient capitaliser sur les services potentiels de l'autoroute de l'information, et l'on voit d'un bon oeil le soutien de centres communs d'accès pour utilisateurs. On entrevoit un rôle spécial pour les bibliothèques publiques comme moyen de procurer au grand public un accès facile à des services d'information. On reconnaît l'importance des terminaux, mais aucune mesure particulière n'est prévue, exception faite d'un examen des processus existants. Une dernière série de recommandations propose des mesures particulières pour des régions rurales et éloignées. Ces recommandations concernent la prolongation des périodes à tarifs réduits et l'extension des zones d'appels régionaux sans frais. On propose aussi que le ministère de l'Industrie examine la contribution potentielle des technologies de transmission sans fil afin d'arriver à fournir un service de télécommunications universel dans des régions rurales et éloignées. CONCLUSION ---------- Les observations, les conclusions et les recommandations contenues dans le présent rapport indiquent que les responsables de l'élaboration de la politique gouvernementale et de la réglementation concernant l'accès universel et le coût abordable ont un programme très chargé. C'est vrai, mais il faut aussi reconnaître qu'on a fait de grands progrès au cours des deux ou trois dernières années. La base de données utilisée pour préparer le présent rapport montre clairement tout ce qui a été accompli, et il n'y a aucun signe de ralentissement. Les instances du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) sur les questions de convergence et l'examen de la politique sur les services de radiodiffusion directe par satellite au foyer constitueront un ajout important à l'ensemble des démarches d'élaboration de politiques et de réglementation qui se rapportent directement au sujet du présent rapport. 1.0 INTRODUCTION ================= [Trad.] Il serait plus juste de se représenter les nouveaux systèmes (l'autoroute de l'information) comme une collection infinie de toiles tissées par des milliers d'araignées dont un grand nombre ne sont pas conscientes de l'existence des autres. Robert Fulford, Globe & Mail, 16 novembre 1994 Il s'est écrit beaucoup de choses sur l'autoroute canadienne de l'information depuis dix-huit mois, en commençant par « L'autoroute canadienne de l'information : Une nouvelle infrastructure de l'information et des communications au Canada » (Industrie Canada, 1994) jusqu'au récent document de travail intitulé « Accès, coût abordable et service universel sur l'autoroute canadienne de l'information » (Industrie Canada, 1995). Ces écrits ont tous servi de documentation de base aux fins de la présente étude, en particulier le document de travail. Nous ne développerons donc ici aucune nouvelle notion générale. Toutefois, afin de fournir au lecteur une entrée en matière facile, nous avons reproduit à la fin de l'introduction quelques passages tirés du document de travail. L'étude veut fournir à Industrie Canada, au Groupe d'étude sur l'accès et les incidences sociales et au Comité consultatif sur l'autoroute de l'information une définition opérationnelle du service universel et une analyse des principales questions qui, selon l'équipe de recherche, sont essentielles à la discussion de l'accessibilité et du coût abordable. A partir des observations qui découlent des analyses, nous formulons un certain nombre de conclusions et de recommandations sur des questions de politiques gouvernementales et de réglementation. Ces conclusions et recommandations répondent aux questions soulevées dans le document de travail ainsi qu'à d'autres points que nous jugeons importants. Nous avons aussi établi une base de données des initiatives en matière d'élaboration de politiques et de réglementation en vigueur au Canada afin de déterminer quelles mesures les gouvernements doivent envisager à cet égard. La situation canadienne est placée dans un contexte global par rapport à la situation qui prévaut dans un certain nombre de pays. Deux remarques s'imposent afin de situer le lecteur du présent rapport. La première concerne le problème de la terminologie entourant la question du service universel. La seconde concerne le public auquel le présent rapport est destiné. Dans les écrits spécialisés, la terminologie employée pour parler des questions d'accès, de coût abordable et de service universel n'est pas uniforme. Des termes comme accès universel, accès libre et accès équitable se multiplient. On parle de services de base ou essentiels. Un des objectifs de la présente étude est de clarifier la terminologie et de l'appliquer à la situation canadienne. C'est ce que nous faisons à la section 2. Il convient toutefois de noter que lorsque nous décrivons l'approche en vigueur dans d'autres pays, nous employons la terminologie figurant dans les documents de ces pays. Quant à l'auditoire visé, nous avons décidé de rédiger le rapport en supposant que le lecteur possède déjà une bonne compréhension des facteurs techniques, économiques et commerciaux sous-jacents. Nous espérons que tous y trouveront une lecture agréable. Toutefois, aucun effort n'a été fait pour expliquer certains concepts sous-jacents. D'autres auteurs l'ont déjà très bien fait, y compris dans le document de travail qu'il faudrait lire en conjonction avec le présent rapport. Passages tirés du document de travail intitulé « Accès, coût abordable et service universel sur l'autoroute canadienne de l'information ». « Les réseaux et les services électroniques mettent les ressources mondiales d'information et de divertissement à notre portée. Ils transforment notre manière de travailler et de faire des affaires, d'étudier et d'effectuer des travaux de recherche, d'éduquer nos enfants et de nous recycler, de traiter avec les banques et de payer nos impôts. Les réseaux et les services d'information multiplient les options offertes dans les domaines de l'enseignement, des soins de santé, des services gouvernementaux ainsi que des activités culturelles et communautaires. Qu'est-ce que cela signifie ? Cela veut dire que les producteurs de services d'information sous forme vocale, textuelle, vidéo ou multimédia peuvent transmettre de l'information au moyen de divers réseaux de communications -- téléphonie, câblodistribution, satellite ou autres techniques de communication sans fil. Cette possibilité de transmission alliée à la capacité interactive des ordinateurs entraîne le besoin d'un nouvel examen de nos industries traditionnelles des télécommunications, de la radiodiffusion, de la télédiffusion et de la câblodistribution, en vue d'une restructuration. Nos façons d'aborder nos loisirs, notre apprentissage, la réception et la création des nouvelles ainsi que notre manière d'interagir avec le milieu des affaires, avec le gouvernement et avec les personnes connaîtront une révolution. Nous profiterons d'un très grand choix de produits d'information et de divertissement, de nouvelles occasions de créer des alliances commerciales, sociales et culturelles ainsi que de nouvelles possibilités de consolider notre héritage démocratique en augmentant la participation des citoyens. Les nouvelles techniques et les nouveaux médias offriront de nouvelles possibilités et permettront de franchir de nouvelles frontières dans les domaines de la diffusion et de l'utilisation de l'information, ainsi que de son contenu. Pour les Canadiens, l'autoroute de l'information améliorera les communications et les échanges d'information entre eux et avec le reste du monde. Toutefois, cette autoroute doit être conçue pour que les Canadiens aient accès aux services qu'ils désirent et dont ils ont besoin. » (Industrie Canada, 1995) 2.0 ANALYSE DES QUESTIONS ET OBSERVATIONS ========================================== 2.1 Préambule -------------- La présente section a pour buts d'identifier les familles de questions clés qui sont pertinentes aux considérations d'accès et de coût abordable et de les analyser afin de déterminer les mesures que le gouvernement devrait envisager en matière de politiques et de réglementation. 2.2 Les questions à examiner ----------------------------- Nous avons identifié une série de domaines clés qui couvrent la gamme des questions pertinentes au contexte canadien. Nous aurions sans aucun doute pu choisir d'autres regroupements et des nomenclatures différentes. Nous espérons toutefois que les thèmes suivants conviendront à une analyse cohérente : service universel : le concept service universel : la réalité les conséquences d'un réseau de réseaux groupes particuliers le service à des populations rurales et éloignées l'environnement du terminal les fournisseurs de services : l'évolution des rôles et l'apparition de nouvelles entités. 2.3 Le cadre analytique ------------------------ Le cadre analytique vise à faciliter une analyse organisée et rigoureuse des divers facteurs critiques pour l'accessibilité et le coût abordable. La description de facteurs individuels et de leur interdépendance est importante pour élaborer des stratégies cohérentes en matière de politiques gouvernementales et de réglementation. Nous traiterons de l'accès et du coût abordable des services sur deux plans : les services de transport et les services à contenu qui sont disponibles sur l'autoroute de l'information. Nous présenterons un second ensemble de concepts de service dans une vision du réseau futur afin de fournir un cadre d'analyse à plus long terme. Le cadre reconnaît cinq facteurs particuliers : la technologie, les coûts, les structures du marché et de l'industrie, les besoins des consommateurs, la culture. Dans bien des cas, ces facteurs sont relativement interdépendants. Dans d'autres cas, deux ou trois facteurs dominent. L'analyse ne les considère donc pas de façon individuelle. Ils constituent plutôt cinq fils conducteurs entrelacés tout au long de l'analyse. 2.4 Service universel : le concept ----------------------------------- 2.4.1 Préambule ---------------- Le concept du service de base est assez bien compris quand il est question de téléphonie. Toutefois, il est beaucoup plus difficile à saisir quand on l'élargit à la vision d'une autoroute de l'information où il doit s'appliquer à un éventail toujours croissant de nouveaux services de télécommunications et de services à contenu. La présente étude tente de s'attaquer de front à ce concept élargi. Dès le départ, il est important de reconnaître les limites imposées par le temps. Les innovations technologiques et l'amélioration parallèle des services modifieront constamment le panier des services universels. Aucune liste définitive et permanente de services universels ne peut absolument se dégager d'une étude exécutée à un moment précis. Un service universel issu d'une époque donnée disparaîtra au profit d'un autre service considéré auparavant comme un service « de luxe ». Il y a quelques décennies, on aurait sûrement défini le télégraphe comme un service universel. Aujourd'hui, beaucoup considèrent que le télécopieur l'a remplacé. Un des objectifs des analyses qui suivent est de définir les absolus modernes quand la chose est possible, et de les compléter par des processus et des critères applicables à des services futurs qui pourront un jour être qualifiés d'universels, méritant un traitement particulier sur le plan des politiques ou de la réglementation. 2.4.2 Le concept ----------------- Le concept du « service universel », qui renferme l'idée d'un service de base, présente la caractéristique fondamentale de satisfaire à des besoins sociétaux. C'est par cette « sensibilité sociétale » qu'un service universel se distingue des autres services. C'est un service dont _tous_ les membres de la société ont besoin. Le service universel n'est pas un concept unidimensionnel. Il comporte deux dimensions principales dont il faut tenir compte de façon simultanée : l'accessibilité et le coût abordable. Observation no 1 -- Le service universel est un concept décrivant les services qui satisfont à un besoin sociétal. Il se compose de deux éléments interdépendants : l'accessibilité universelle et le coût abordable. L'exigence qu'un service universel soit vu par la société comme satisfaisant à un besoin commun à tous ses membres est vraiment un critère rigoureux. Cette rigueur est toutefois justifiée par le fait que le coût abordable pourrait nécessiter la mise en place d'une certaine forme d'interfinancement ou de financement public. Il faut employer la désignation de service universel avec prudence et parcimonie. En conséquence, certains services qui pourraient être très importants pour un groupe particulier ou un secteur, comme le milieu des affaires ou de l'éducation, ne satisferont pas au critère. Dans le cas de ces secteurs, on pourrait soutenir que l'on peut définir les services comme universels parce que leurs répercussions sont importantes pour l'ensemble de la société. D'autres pourraient convenir que le service est important, mais prétendre que le secteur en question est bien placé pour se payer les services et qu'il ne devrait pas être subventionné par d'autres secteurs. Sans débattre du bien-fondé d'une quelconque argumentation, nous voyons clairement que la politique gouvernementale serait bien servie par deux concepts : un concept applicable aux services universels qui satisfont à tous les critères susmentionnés et un concept applicable aux services qui satisfont à un critère de sensibilité sociétale plus limitée. Dans le cas de ces services « requis » [Note : Nous employons ici l'expression « service requis » pour deux raisons. D'abord, la définition du dictionnaire (demandé, exigé comme nécessaire) rend bien l'idée voulue. Ensuite, elle n'a pas été employée dans ce contexte et, par conséquent, n'évoque aucune interprétation antérieure.], l'objectif de la politique gouvernementale devrait être de garantir un accès équitable plutôt qu'un accès universel et des taux justes et raisonnables plutôt que des coûts abordables. Observation no 2 -- Le service requis est un concept décrivant les services qui satisfont aux besoins d'un secteur ou d'un groupe particulier qui a lui-même une grande incidence sur l'ensemble de la société. Le concept comprend deux notions interdépendantes : l'accès équitable et des taux justes et raisonnables. Les dimensions jumelles du service universel et requis méritent un examen plus approfondi afin qu'on comprenne bien les deux concepts de service décrits plus haut. 2.4.3 Accès universel par opposition à accès équitable ------------------------------------------------------- Dans le cas d'un service de télécommunications ou de transport universel, l'utilisateur doit avoir directement accès au réseau sur lequel le service de transport sera fourni. La famille de réseaux qui peuvent exister au-delà du point d'accès de l'utilisateur doivent être interconnectés de telle façon que l'utilisateur ne rencontre aucun obstacle pour atteindre la destination souhaitée. Dans le cas d'un service à contenu universel, le service de transport susmentionné doit être disponible et conçu de manière à permettre le transfert de contenu à l'utilisateur. Le service à contenu doit lui-même être accessible à l'aide de protocoles standard approuvés et exempts d'obstacles découlant d'une technologie exclusive, entre autres. L'accès équitable est plus limité que l'accès universel et il implique que la raison et la justice doivent jouer afin de trouver une solution acceptable (Bowie, 1990). Il reflète aussi l'idée d'une « portée universelle » (Johns, 1995) qui reconnaît que certains services peuvent ne pas être directement accessibles à tous les utilisateurs en réalité, mais que l'on peut trouver des compromis qui permettent aux utilisateurs d'accéder aux services avec un minimum de difficulté. 2.4.4 Coûts abordables par opposition à coûts justes et raisonnables ---------------------------------------- Dans le monde réglementé des télécommunications, on a l'habitude de se fier à l'organisme de réglementation pour garantir des taux « justes et raisonnables ». Alors que nous assistons à un mouvement important vers l'entrée de la concurrence dans la prestation de services de télécommunications, le champ de compétence de l'organisme de réglementation diminue simultanément. On peut néanmoins soutenir que les utilisateurs peuvent s'attendre à des « taux justes et raisonnables », que ces derniers soient déterminés par les conditions du marché ou l'organisme de réglementation. Cela ne garantit pas des coûts abordables. Ce concept renferme l'idée de la capacité de l'utilisateur de payer pour le service. Il faut donc se pencher sur cet élément de façon distincte de l'établissement du prix d'un service donné. Dans le passé, on acceptait généralement l'interfinancement entre des services ou des régions géographiques au regard d'un service unique comme moyen d'assurer que les coûts soient abordables; l'organisme de réglementation prenait en compte cette pratique pour déterminer le caractère juste et raisonnable des taux. L'avènement de la concurrence et la tendance vers l'établissement des prix en fonction des coûts réduisent l'utilité de cette approche et justifient une définition claire des distinctions susmentionnées. Il faudra définir de nouvelles façons d'assurer que les coûts soient abordables, que ce soit par une mesure fiscale ou par des subventions directes (« Economist », 1994). 2.5 Service universel : la réalité ----------------------------------- 2.5.1 Préambule ---------------- La réalité du service universel doit se trouver dans les services qui sont disponibles aujourd'hui et ceux que nous pouvons attendre de façon réaliste au cours des deux ou trois prochaines années. Cet horizon prévisionnel peut sembler quelque peu limité, mais il reflète la rapidité du changement que subissent les technologies de l'information. En même temps, il est important de maintenir une vision à long terme. A cette fin, notre analyse s'inspire d'une vision du réseau futur et nous formulons des observations sur les catégories de services que nous pouvons envisager. 2.5.2 Concepts du service actuel --------------------------------- L'illustration suivante montre une matrice des quatre catégories de service que nous pouvons employer pour décrire la totalité des services tels que nous les connaissons aujourd'hui. En limitant à quatre le nombre de catégories, nous avons sciemment voulu attirer l'attention sur les différences fondamentales qui existent entre quelques services choisis plutôt que sur les nuances qui existent entre un grand nombre de services. Figure 1 Concepts du service actuel Services de télécommunications Services à contenu Services de télécom. (transport) Services de programmation Services de télécom. améliorés Services d'information 2.5.3 Services de télécommunications ------------------------------------- Services de transport de télécommunications Les services de transport de télécommunications qui sont disponibles à l'utilisateur final par une connexion physique ou sans fil sont nombreux et variés. En fait, la pratique de l'industrie est de concevoir divers services et de les commercialiser sous des noms différents. L'objectif ici est tout à fait le contraire. Il s'agit de simplifier la situation afin de permettre l'analyse des fondements. A cette fin, nous employons le concept fondamental d'un trajet de transmission capable d'accepter diverses quantités de contenu, ou « débit », afin de supprimer toutes les désignations de services exclusifs ainsi que la technologie particulière ou le support de transmission qui sous-tend le service. Vu sous cet angle, il est clair que le besoin fondamental d'un abonné, qu'il s'agisse d'un particulier ou d'une entreprise, est de disposer d'un service qui répondra à son besoin d'envoyer un contenu à des destinataires sous de nombreuses formes. Par conséquent, s'il existe un absolu en fait de service de télécommunications universel, ce sont les services publics qui transporteront les données ou les messages entrés à un point du réseau jusqu'à un autre point choisi par l'expéditeur sur le même réseau ou sur un autre réseau public. Étant donné la technologie moderne et les attentes de l'utilisateur, ceci doit s'exprimer en fonction de l'« accès individuel » au réseau. Observation no 1 -- Le transport bidirectionnel de contenu entre des points d'accès individuels sur l'ensemble des réseaux publics est un service universel. Afin de compléter cette observation très importante, il faut faire entrer dans l'équation la quantité de contenu que ce service universel doit transporter. Si l'on conçoit le trajet de télécommunications comme un conduit de capacité variable et le contenu comme un flot de paquets de bits transportant toute l'information, nous pouvons alors définir comme service de télécommunications ou de transport universel la capacité minimale qui satisfait aux besoins de tous les utilisateurs. Avec la technologie moderne et la tarification établie par le transporteur, la capacité de traitement du trajet de télécommunications est exprimée par une approximation qui correspond au nombre de bits d'information qu'il peut traiter par seconde. Il s'agit de la « largeur de bande » qui se mesure en bits/s. Un conversation verbale ne produit pas beaucoup de bits; une capacité relativement faible sera donc suffisante. Par ailleurs, d'autres formes de contenu, comme l'image, exigent une capacité beaucoup plus grande. Par exemple, la transmission d'une image de bonne qualité qui convient à une téléconférence d'affaires exige 1,5 Mbit/s ou l'équivalent de 78 lignes téléphoniques. L'importance de ce facteur apparaît clairement quand nous examinons la définition d'un service universel. Est-il suffisant de s'assurer que tous les Canadiens possèdent aujourd'hui une ligne téléphonique, ou est-il important de s'assurer qu'ils disposent d'un service leur permettant de recevoir un contenu plus volumineux que la voix ou sa quantité équivalente de données ? Il y a peu de doute que la société est prête à accepter une capacité de transport de contenu vocal comme valeur absolue du service universel. Il apparaît aussi clairement que les fournisseurs de services et les responsables des politiques ne peuvent s'asseoir sur leurs lauriers s'ils veulent concrétiser la vision de l'autoroute de l'information. Tous les efforts doivent être faits pour élargir la capacité du service de télécommunications universel afin qu'il accepte des applications plus exigeantes, dont les services à contenu et les services de télécommunications améliorés. C'est ici que le concept d'un service requis devient utile. Il permet à la politique gouvernementale de fixer le minimum acceptable pour la société en guise de service universel et de définir un niveau pour un service requis qui devient le but de l'universalité. Le choix d'une valeur particulière applicable au service universel et au service requis est une question qui exigera un exercice de recherche de consensus. En ce qui concerne le service de télécommunications universel, on pourrait soutenir qu'il n'est pas encore utile d'arrêter un chiffre et qu'il faut exprimer la valeur en fonction d'un équivalent de qualité téléphonique. Par ailleurs, certains observateurs laissent entendre qu'il est maintenant temps de fixer une capacité minimale, comme 8 Kbits/s. Le même problème se pose pour le service de télécommunications requis. Dans ce cas-ci, il semble toutefois que la question fasse moins l'unanimité. Certains proposent un service fournissant 64 Kbits/s, tandis que d'autres pensent qu'il faut doubler cette valeur afin de refléter les capacités de la technologie du réseau numérique à intégration de services (RNIS). Quelle que soit la réponse, elle devra refléter l'état de la technique et exercer une certaine pression sur les fournisseurs de services afin qu'ils fournissent une capacité toujours croissante en vue de satisfaire aux besoins des utilisateurs de l'autoroute de l'information. Observation no 2 -- Un service de télécommunications universel doit fournir au minimum la capacité équivalente à la qualité téléphonique. Observation no 3 -- La prestation d'une capacité de transport qui satisfait aux besoins de secteurs clés de la société est un service requis. Observation no 4. La capacité de transport pour les services universels et requis variera avec le temps et doit refléter le consensus intervenu entre les utilisateurs et les fournisseurs de services. Services de télécommunications améliorés Les services améliorés auxquels de nombreux abonnés sont habitués constituent une autre situation. Nous parlons ici de l'éventail des services qui capitalisent sur la puissance des commutateurs numériques et des équipements terminaux que nous pouvons maintenant qualifier d'articles de consommation. Ces services de réseau comprennent le renvoi automatique d'appels, l'appel en attente, l'audio-messagerie et ainsi de suite. D'autres services sont issus du mariage du réseau et d'appareils terminaux, comme les ordinateurs personnels et d'autres technologies de l'information, pour fournir des capacités de courrier électronique, de télécopie et d'autres services de même nature. La question fondamentale qui se pose aux responsables des politiques est de déterminer si ces services satisfont au critère rigoureux de la satisfaction à des besoins sociétaux et méritent une désignation soit de services universels, soit de services requis. Au risque de simplifier à l'extrême et de provoquer ainsi quelques protestations, on peut soutenir que l'introduction et l'évolution de bon nombre de ces services répondaient principalement aux besoins du milieu des affaires ou d'autres groupes particuliers. A mesure que l'évolution du réseau et le perfectionnement des terminaux donnent lieu à une utilisation toujours croissante de ces services et à une dépendance croissante à leur égard, ils s'étendent graduellement à l'ensemble du marché. Ce raisonnement est compatible avec le concept d'un service requis avancé dans la présente étude. L'évolution du service peut d'abord l'amener au niveau d'un service requis puis, peut-être, d'un service universel. Toutefois, il est très improbable qu'un service de télécommunications amélioré voie le jour, soit comme service universel, soit comme service requis. Dans cette situation, le gouvernement fait face au défi d'établir le processus servant à classer les services comme universels ou requis et à fournir l'environnement propice aux politiques et à la réglementation qui assureront un accès adéquat à ces services. Dans ce dernier cas, l'accent mis sur la concurrence donne de bons résultats. La nouvelle technologie facilite la démarche, et une présence gouvernementale dans le domaine de l'élaboration de normes complète la trousse d'outils de base. Une grande question sur laquelle il faut continuer de se pencher concerne l'extension des services requis dans les régions rurales et éloignées du pays où, par rapport aux régions urbaines, l'accès à ces services a traditionnellement accusé un retard. Nous étudierons ces considérations importantes de plus près dans la section 2.8. Observation no 5 -- Il est peu probable que les services de télécommunications améliorés remplissent les critères des services universels sans une période d'évolution sur le marché. Toutefois, ils peuvent revêtir une importance vitale pour certains secteurs et constituer ainsi un service requis. 2.5.4 Services à contenu ------------------------- L'idée d'un service à contenu universel Une des tâches difficiles qui attendent les responsables des politiques et de la réglementation sera d'appliquer le concept du service universel à des services à contenu. Il est important d'avoir une certaine idée des critères qui pourraient servir à identifier un service universel. La culture est un critère qui mérite un examen attentif. L'histoire canadienne révèle clairement une volonté des gouvernements de prendre des mesures par rapport à ses industries culturelles afin de garantir aux Canadiens l'accès à des produits culturels canadiens de qualité. On peut raisonnablement s'attendre qu'il en sera encore ainsi. En conséquence, les services à contenu qui sont importants pour la culture canadienne seraient les principaux candidats à une désignation comme services universels. Le vice-président du CRTC a récemment désigné la question du contenu canadien sur l'autoroute de l'information comme étant le point le plus important sur lequel les responsables des politiques devront se pencher (« Globe & Mail », 10 février 1995). Observation no 6 -- L'importance d'un service à contenu pour la culture et l'identité canadiennes pourrait être un critère d'un service universel. Un second raisonnement veut que les services mis sur pied par les gouvernements, grâce aux impôts des contribuables, devraient être examinés de près afin de déterminer ceux qu'il faut considérer comme universels. L'information produite par le gouvernement est extrêmement variée. De toute évidence, elle ne correspondrait pas entièrement aux critères d'un service universel. L'information qui est directement importante et pertinente pour les particuliers est cependant candidate à l'accessibilité universelle et au coût abordable. Observation no 7 -- Un service à contenu renfermant de l'information gouvernementale importante pour des individus sur le plan de leurs rapports avec le gouvernement ou de leur propre bien-être devrait être considéré comme un service universel. Dans la section 2.7, nous nous penchons sur des groupes particuliers, comme les personnes handicapées ou les personnes âgées, et sur des secteurs, comme les soins de santé et l'éducation. Il est tout à fait concevable que la société puisse considérer certains services à contenu destinés à ces groupes particuliers comme des candidats à la désignation de services requis. Observation no 8 -- Les services à contenu visant à satisfaire aux besoins de groupes particuliers en matière d'information requise pourraient répondre aux critères des services requis. Il est impossible d'examiner ces critères de façon isolée. Il faut plutôt les voir dans le contexte du marché approprié. Par exemple, si l'information était facilement disponible sur d'autres supports ou s'il y avait diverses façons d'accéder à la même information, l'impératif serait moins grand de les classer comme services universels ou requis. Des critères de cette nature pourraient constituer la base de lignes directrices à appliquer dans un processus visant à identifier les services à contenu universels et requis. De nombreuses possibilités s'offrent pour établir un tel processus, allant d'une approche réglementaire à une approche volontaire de l'industrie associée à un processus d'appel semblable aux mécanismes de protection du citoyen. Services de programmation Aux fins de la présente analyse, nous avons classé les services à contenu dans deux grandes catégories : les services de programmation et les services d'information. Nous ne voulons pas suggérer par là que les services de programmation ne fournissent pas d'information ni que les services d'information ne peuvent être divertissants. En fait, ce qu'une personne considère comme un divertissement peut être qualifié d'information par une autre et la ligne de démarcation devient assez confuse. Selon notre vision d'une ère de vidéo sur demande et d'une autoroute de l'information entièrement numérique, la distinction perdra presque tout son sens. Le choix que nous avons fait ici a pour but de faciliter l'analyse grâce à l'utilisation de concepts familiers où les pôles proposés que constituent une émission diffusée par la Société Radio-Canada (SRC) et un service de base de données statistiques de Statistique Canada sont tout à fait évidents. Pour ce qui est du service universel, les approches réglementaires visant les services de programmation autorisés en vertu de la « Loi sur la radiodiffusion » sont tout à fait claires. Les services de programmation d'origine canadienne, destinés à des marchés particuliers, sont des services universels dans ces marchés. Jusqu'à ce jour, le marché canadien a eu peu d'expérience avec des services de programmation individuels à l'extérieur du système de radiodiffusion. Les représentations uniques ont été du ressort des salles de cinéma. Plus récemment, les programmations de la télévision payante ont simulé un service à la carte, mais celles-ci ont aussi été assimilées au système de radiodiffusion. Observation no 9 -- Les services de programmation canadiens, autorisés pour des marchés particuliers, sont un service universel dans ces marchés. Observation no 10 -- Les services de programmation canadiens autorisés comme services spécialisés sans attribution particulière de marché sont des services requis. L'accès à des services de programmation présente quelques défis complexes en matière de politiques et de réglementation. L'apparition de systèmes de livraison multiples pour des services de programmation signifie que l'organisme de réglementation ne compose plus uniquement avec la dualité des signaux captés et câblés. Il doit aussi prendre en compte le chevauchement de la radiodiffusion directe du satellite au foyer, de la câblodistribution sans fil et de l'entrée possible des compagnies de téléphone sur le marché. De plus, il doit envisager le développement de systèmes à la carte offrant une capacité de diffusion individuelle par contraste au modèle de radiodiffusion à un bassin d'abonnés. Cela dit, il faut trouver de nouvelles façons de concevoir les services de programmation universels. Si le but de la politique gouvernementale était d'assurer à chaque Canadien un accès à l'ensemble des services de programmation universels, peu importe le système de livraison qu'il choisit d'utiliser, tous les systèmes seraient alors obligés d'offrir tous ces services. Ce modèle verrait les systèmes de diffusion directe au foyer offrir les services universels, de même que le câble et toute autre entreprise de distribution locale. On pourrait voir là un avantage dans les régions rurales et éloignées où le service de diffusion directe au foyer peut être le seul service disponible. Par ailleurs, un modèle purement national est déficient. Des services locaux de programmation canadiens mériteront d'être classés comme services universels dans ce marché. Il n'est toutefois pas réaliste de penser que les systèmes de diffusion directe au foyer offriront l'ensemble de ces services de manière à ce que, dans n'importe quel marché, les utilisateurs qui y sont abonnés puissent recevoir tous les services de programmation désignés comme universels dans ce marché. De toute évidence, il faudrait faire un compromis par rapport au but de la politique susmentionnée. Observation no 11 -- En cas de multiplicité des systèmes de livraison en mode de radiodiffusion, il sera nécessaire de distinguer les services de programmation universels en fonction de la nature des systèmes. Il faudra différencier les systèmes selon qu'ils ont une portée locale ou nationale/régionale. Une approche envisageable consisterait à avoir deux niveaux de services universels. Le niveau A pourrait comprendre les services devant être disponibles sur tous les systèmes de distribution en mode diffusion. Le niveau B pourrait comprendre les services devant être disponibles, en plus des services de niveau A, sur les systèmes de distribution en mode diffusion dans un marché donné. La composition des services universels B varierait bien sûr d'un marché à l'autre. Dans une région rurale ou éloignée du pays, où seuls les services de diffusion directe au foyer peuvent être disponibles, cela signifierait qu'il n'y aurait aucun service universel de niveau B à moins que ces services soient disponibles par signaux captés, ou à moins que toutes ces régions soient considérées comme un marché et qu'elles possèdent leur propre groupe de services universels de niveau B distribués par satellite. Services d'information Les services d'information font maintenant partie du paysage canadien, mais ils ne sont pas encore bien reconnus par de nombreux Canadiens. Aucune réglementation n'encadre les services d'information, contrairement à ce qui est le cas pour le « système de radiodiffusion ». Par conséquent, il n'existe aucune tribune pour débattre des questions associées à l'universalité. Les bases de données en direct qui génèrent les services d'information, comme des résumés de journaux, des cotes du marché boursier et des services de bibliothèque, sont toutes fournies dans un marché de concurrence. Au stade actuel de l'évolution des services d'information, aucun service ni aucune catégorie de services ne sont classés comme universels. Toutefois, le processus consultatif sur l'autoroute de l'information révèle quelques candidats à un tel classement. L'Internet est apparu comme un autre grand agent de changement. Il a entraîné une transformation radicale dans l'attitude et la sensibilisation des individus concernant l'accessibilité et l'utilisation de services d'information. Ce phénomène aura un effet profond sur l'attitude des Canadiens à l'égard du concept d'un réseau de réseaux et sur leur sensibilisation à l'incidence que la disponibilité de l'information aura sur leurs vies professionnelle et personnelle. De plus, la sensibilisation croissante des consommateurs et l'explosion de l'information disponible sur support numérique à des fins de distribution électronique contribuent au changement. Observation no 12 -- Aucun service d'information d'origine canadienne n'est classé aujourd'hui comme service universel ou requis. L'accès et les services à contenu La question de l'accès s'est déjà posée comme question importante pour les services de programmation et elle commence tout juste à se poser par rapport aux services d'information comme les journaux électroniques. Une façon d'examiner la question est de se pencher sur le « groupage ». Les Canadiens connaissent déjà le groupage de services de programmation que proposent les câblodistributeurs. C'est une pratique qui a acquis une grande notoriété dans la controverse entourant le lancement de canaux spécialisés canadiens au début de 1995. Le groupage et la distribution de futurs services à contenu ainsi que les rôles des entités commerciales présentes sur le marché ont tous une incidence au regard de l'accessibilité et du coût abordable des services qui pourraient être universels ou requis. Le regroupement de contenu n'est pas nouveau. Par exemple, les éditeurs de revues regroupent un contenu. Ils acquièrent un contenu (les articles), qu'ils présentent avec des couvertures et des illustrations attrayantes, vendent de la publicité, puis vendent le produit fini aux lecteurs. Dans une autre analogie, les diffuseurs acquièrent des émissions, créent une certaine partie de leur propre contenu, assemblent le tout dans un produit commercialisable, vendent de la publicité et diffusent le produit final sur les ondes aux auditeurs et téléspectateurs qui attendent. Enfin, pour terminer cette ronde d'analogies, les câblodistributeurs autorisés procèdent de façon assez similaire. Ils reçoivent des signaux captés, ajoutent des canaux diffusés par satellite et quelques canaux contenant leurs propres émissions produites localement et regroupent le tout pour livrer la marchandise à leurs abonnés. Aujourd'hui, un nombre croissant d'entités interviennent dans le groupage et la présentation de services à contenu. Leurs caractéristiques particulières comprennent différents éléments comme des logiciels personnalisés et faciles à utiliser pour assurer un accès facile aux bases de données en direct, des services de facturation afin de faciliter le paiement ou des modules de recherche pour faciliter la récupération de l'information désirée. On estime que les six millions d'abonnés américains à des services commerciaux en direct ne représentent que 5 % du marché américain. La gamme possible des services n'est limitée que par la créativité des entrepreneurs (« Globe & Mail », février 1995). Le processus de sélection inhérent au groupage pose une question fondamentale aux responsables de la réglementation et des politiques. Si les produits groupés comprennent des services à contenu universels ou requis, quelles responsabilités l'industrie doit-elle assumer quand les services ne sont pas disponibles de façon individuelle ? Dans un proche avenir, la technologie fournira un certain nombre de solutions à quelques-uns des problèmes d'accès associés au groupage. En particulier, la tendance vers des services interactifs adressables dont la vidéo sur demande, tendance qu'on observe à la fois chez les compagnies de téléphone et les câblodistributeurs, réduira le problème sans forcément le supprimer. Voilà la bonne nouvelle pour l'accès universel. Toutefois, dans le contexte actuel et avec la technologie disponible, les préoccupations sont surtout axées sur les ententes exclusives avec un transporteur ou un distributeur. Par exemple, les membres du consortium Stentor affirment qu'il faudrait empêcher les entreprises de distribution de conclure des ententes exclusives avec des entreprises ou des réseaux de programmation (Stentor, 1995). Expressvu, la nouvelle entreprise de télédiffusion directe par satellite au foyer soutient aussi qu'il faut interdire la distribution exclusive (Expressvu, 1995). Bien que ces opinions reflètent l'accent actuel sur les services de programmation, les mêmes préoccupations s'appliquent à l'univers plus large de tous les services à contenu. Même si n'importe quel abonné de n'importe quel réseau peut avoir sélectivement accès à un fournisseur donné de services à contenu, cela n'empêche pas le fournisseur de services d'avoir obtenu des droits exclusifs sur un service de programmation ou d'information et de l'avoir groupé avec une gamme d'autres services, à contenu et d'autre nature. Il est évident que le groupage de services à contenu pourrait aller à l'encontre des buts de l'accessibilité et du coût abordable. Des abonnés se plaindront de devoir accepter des services qu'ils ne veulent pas afin d'obtenir les services qu'ils veulent. Dans leur esprit, ils paieront pour quelque chose dont ils ne veulent pas. Par contre, on n'entend jamais parler d'abonnés d'une revue exigeant de pouvoir acheter un seul article d'un numéro à une fraction du prix de la revue complète. Observation no 13 -- Divers fournisseurs de services à contenu jouent une rôle important dans le groupage et la présentation de services à contenu sur le marché. Les répercussions de ce rôle sur le plan de l'accès à des services universels ou requis ne sont pas encore évidentes. Observation no 14 -- Certains services à contenu peuvent ne pas être accessibles aux utilisateurs. Cela peut poser un problème si des services classés comme universels ou requis sont groupés avec des services qui ne le sont pas. En résumé, il semblerait qu'en plus de devoir garantir qu'un réseau de réseaux fournisse une accessibilité universelle à des services à contenu universels, la politique gouvernementale doit aussi tenir compte de la façon dont les services à contenu universels et requis peuvent être dégroupés au besoin afin de permettre un accès satisfaisant. Coût abordable et services à contenu Le coût actuel des services de programmation à contenu universels est abordable. La radiodiffusion publique, pour sa part, est financée par des fonds publics auxquels s'ajoutent, dans certains cas, des revenus de publicité. Les radiodiffuseurs privés ne reçoivent aucun financement public, mais le processus d'octroi de licences a limité l'entrée de concurrents dans le système de radiodiffusion en considération de la viabilité économique des entreprises de radiodiffusion privées. Le modèle du « système de radiodiffusion » évolue cependant. L'apparition de services de câblodistribution alimentés par satellite et de radiodiffusion directe au foyer moyennant des frais risque de compromettre le coût abordable des services de programmation universels si un système unique de transmission était disponible. La politique gouvernementale devra donc être sensible à ces changements et faire en sorte qu'en l'absence de modes de transmission de rechange, on ne présente pas les services universels aux abonnés d'une façon qui fasse obstacle à leur coût abordable actuelle. Des services d'information se développent dans un contexte de pleine concurrence et le marché en détermine la valeur. Jusqu'à ce jour, aucun service universel n'est apparu qui aurait exigé que les responsables de l'élaboration de politiques statuent sur son coût abordable. Néanmoins, il est temps qu'une politique gouvernementale se penche sur la question. Les services d'information fournis par les gouvernements et financés par les contribuables constituent le point de départ naturel. Étant donné les conditions de concurrence du marché, on peut s'attendre que les coûts des services à contenu requis seront justes et raisonnables. 2.5.5 Vision des services de télécommunications futurs ------------------------------------------------------- La vision du réseau futur présentée dans la figure 2 est une autre façon de voir les concepts de service applicables à ce réseau (figure 3). Le modèle que nous avons élaboré afin de faciliter cette analyse se caractérise par des trajets, ou des « routes binaires », servant à transmettre et à gérer l'information numérique circulant dans toute l'infrastructure. Un certain nombre de fournisseurs contrôlent le mode de livraison des services et, dans le cas des services à contenu, leur présentation. Au point d'accès au service, on trouve un utilisateur avec son terminal ou son « dispositif de traitement de l'information ». Pour les services à contenu, il y aura aussi un fournisseur de service d'information qui peut ou non faire partie du réseau intégré. Ce modèle implique une famille entièrement interconnectée de réseaux comportant des conduits numériques qui fournissent à l'ensemble des utilisateurs un accès à la carte (« Framework for NII Services », 1994). Figure 3 Concepts de service sur l'autoroute de l'information Applications Services de soutien Services facilitateurs clés Services de réseau de base Services de transmission numérique Vu sous cet angle, le service de transmission numérique et le service d'établissement de réseaux de base constituent la combinaison de services qui répond en général aux critères applicables aux services de télécommunications ou de transport universels. Toutefois, l'identification distincte de services d'établissement des réseaux de base permet une formulation plus précise et plus durable des observations 2 et 3. Observation no 15 -- Le service de transmission numérique et les infrastructures de base que le fournisseur de services de télécommunications livre constituent un service universel. A l'autre pôle de la hiérarchie du service, l'application représente le niveau de service le plus élevé. On peut la concevoir comme le contenu, sous forme numérique, de toute information transmise sur l'autoroute. Elle ne se rattache à aucun des concepts de service employés aujourd'hui. Il pourrait s'agir d'un message vocal, d'un message textuel ou d'images et de signaux vidéo, mais, fait important, l'application peut être tout cela à la fois. Dans ce contexte, il devient nécessaire de dissocier du réseau le concept d'un service à contenu. Observation no 16 -- L'autoroute de l'information, représentée par un réseau de réseaux, se conçoit comme une installation de transport universelle de contenu de toutes sortes. Par conséquent, les politiques et la réglementation visant les services à contenu universels doivent traiter de questions qui se rattachent aux services eux-mêmes et non aux réseaux qui les livrent. Les services facilitateurs clés et les services de soutien sont détachés de l'exploitation fondamentale du réseau. Il s'agit des services que l'on peut associer à des services d'information et de télécommunications améliorés. Comme nous l'avons vu, bon nombre de ces services améliorés comportent une caractéristique importante de facilitation ce qui, en dernière analyse, pourrait être considéré comme extrêmement important pour de nombreux utilisateurs et, par conséquent, répondre aux critères d'un service requis. 2.6 Les implications d'un réseau de réseaux -------------------------------------------- Le concept d'un réseau de réseaux est très attrayant, étant donné la concurrence qui s'est développée dans le domaine des télécommunications et la multiplicité naissante des fournisseurs de services. Le concept est devenu une pierre angulaire du concept d'autoroute de l'information. Il faut toutefois l'analyser avec soin afin de déterminer exactement ce qu'il signifie et quelle direction les gouvernements et l'industrie doivent emprunter pour atteindre ce but. Si l'on y parvient, les buts des politiques et de la réglementation requises deviendront beaucoup plus clairs. L'interconnexion et l'interopérabilité sont les deux caractéristiques essentielles du concept d'un réseau continu de réseaux et de l'interfonctionnement impeccable des services et des applications qui y seront intégrés. Si l'on n'y parvient pas, l'accessibilité universelle aux services de l'autoroute de l'information sera impossible. L'approche du réseau de réseaux a graduellement primé dans le débat sur la façon d'obtenir un seul réseau local intégré et sur les rôles respectifs que les compagnies de téléphone et de câblodistribution devraient jouer. Dans le rapport sur la convergence (Intven, Ménard, septembre 1992), les recommandations concernant la propriété de l'infrastructure du réseau local étaient axées sur le degré nécessaire de partage et d'utilisation afin d'obtenir une infrastructure efficace. Ces considérations demeurent valides; toutefois, le concept d'un réseau de réseaux est plus sensible au fait que l'existence de réseaux locaux variés est possible et que l'attention des responsables des politiques et de la réglementation doit être axée sur la façon dont ces réseaux concurrents peuvent quand même fournir aux utilisateurs un accès à l'univers d'autres abonnés et fournisseurs de services. On avance encore des arguments en faveur d'un réseau local unique pour les services commutés à large bande. En conséquence, le défi qui se pose aux gouvernements est de déterminer les politiques et les approches réglementaires qui permettront aux réseaux d'évoluer d'une façon efficace et efficiente tout en respectant les grands objectifs d'accès à l'autoroute pour tous les utilisateurs. Afin de faciliter l'analyse, nous avons établi un modèle de base pour les réseaux physiques de télécommunications reflétant une perspective contemporaine fondée sur les « tuyaux de poêle » qui sont associés aux industries des télécommunications, de la radiodiffusion et des communications sans fil (figure 4). 2.6.1 Réseaux de télécommunications ------------------------------------ Dans le modèle contemporain, les réseaux de télécommunications, qui comprennent les réseaux des compagnies de téléphone, les nouvelles entreprises ayant leurs propres installations et les entreprises de télécommunications sans fil, composent un réseau relativement uni et intégré. Cela n'est pas surprenant, étant donné l'histoire et les décisions intervenues au cours des cinq dernières années en matière de politiques et de réglementation. Le monopole antérieur sur les services de téléphone et un réseau unique de distribution locale, en plus des décisions réglementaires récentes voulant que tous les nouveaux venus aient accès à ce réseau local, ont produit un sous-ensemble intégré de réseaux. Observation no 1 -- Le réseau de réseaux est en grande partie en place pour le sous-ensemble de réseaux mis sur pied afin d'utiliser les installations de distribution locale des compagnies de téléphone pour le Réseau téléphonique commuté public (RTCP). Le modèle est néanmoins établi et les forces du marché qui exigent d'un fournisseur de services de télécommunications publiques qu'il fournisse à ses abonnés un accès à tous les autres abonnés auront un effet puissant pour réaliser l'interconnexion et l'interopérabilité. Le rôle du gouvernement sera encore de faire en sorte que les entreprises concurrentes soient sur un pied d'égalité et d'arbitrer des litiges découlant d'une domination du marché. Observation no 2 -- Les forces du marché se dirigeront vers l'interconnexion et l'interopérabilité pour les réseaux concurrents dont les abonnés ont besoin de communiquer avec l'univers des abonnés d'autres réseaux. Observation no 3 -- Des mesures réglementaires demeureront nécessaires afin de garantir aux fournisseurs de services un accès convenable aux réseaux locaux d'autres fournisseurs de services. Même si nous tentons de limiter les détails techniques dans la présente analyse, il est important de ne pas adopter une vision simpliste d'un réseau. Deux points valent la peine d'être soulignés. D'abord, le fait qu'il existe une connexion physique ou sans fil entre un univers d'utilisateurs, comme celui fourni par le RTCP, ne signifie pas que ces utilisateurs ont accès à tous les services offerts par un fournisseur de services de télécommunications. Cela ne signifie pas que le but a été atteint pour tous les autres réseaux qui se sont développés à partir du RTCP, comme les réseaux de transmission de données à haute vitesse. Pour offrir un service donné, le trajet de transmission doit convenir au service, les améliorations électroniques nécessaires doivent avoir été ajoutées au trajet de transmission et le point de commutation nécessaire aux services commutés doit satisfaire aux caractéristiques techniques du service. Par conséquent, le fait qu'une entreprise de télécommunications fournisse un service particulier sur une partie de son réseau ne signifie pas que le service est disponible à tous les utilisateurs sur le réseau. Voilà un point important dont il faut tenir compte en examinant la question de la prestation de services à des régions à faible population. C'est aussi une considération très importante au regard du coût abordable. Les ajouts qu'il faut apporter à un réseau pour fournir un service à un abonné donné peuvent coûter très cher et l'abonné peut s'attendre qu'on lui demande de contribuer au coût de ces ajouts. En second lieu, il est possible de trouver des groupes fermés d'utilisateurs qui n'ont pas besoin d'avoir accès à la famille des réseaux publics. Par exemple, un réseau permettant le transfert électronique de données (TED) entre un grand fabricant et ses fournisseurs pourrait prendre la forme d'un groupe fermé d'utilisateurs comportant des caractéristiques spécialisées. Ce concept pourrait entraîner la création d'îlots de réseaux circulant sur l'autoroute de l'information, mais qui en sont essentiellement indépendants. Il n'y a là rien de neuf, mais c'est à surveiller du point de vue de l'élaboration des politiques. Les circonstances peuvent changer et un service qui n'est accessible qu'à un groupe fermé d'utilisateurs par l'entremise d'un réseau privé pourrait devenir un service dont le public aura besoin demain. Observation no 4 -- Il n'est pas nécessaire que les politiques stipulent une technologie ou un modèle d'architecture donné, ni qu'elles soient uniformes dans les divers marchés et les diverses régions géographiques. Elles doivent toutefois garantir qu'il n'y a aucun obstacle à l'évolution du réseau en réaction à des facteurs économiques, technologiques et commerciaux. Observation no 5 -- Il faut examiner le coût abordable à la fois en fonction de la grille tarifaire d'un service et des tarifs fixes qui pourraient s'appliquer au raccordement à un réseau. 2.6.2 Considérations relatives au réseau local ----------------------------------------------- Certaines questions tarifaires sont critiques à la mise en place d'un réseau de réseaux, en particulier le dégroupage complet des services offerts sur le réseau local afin de permettre à d'autres fournisseurs de services d'utiliser ces installations pour leur permettre de ne payer que ce qu'ils utilisent. Le dégroupage de tous les services sous-jacents dans les réseaux d'accès local, ou dans ce que le CRTC a récemment désigné comme « service goulot », est une préoccupation majeure de la Federal Communications Commission (FCC) depuis cinq à huit ans. L'organisme s'est employé à implanter des plans et des tarifs favorisant une « Comparatively Efficient Interconnection » (« CEI »; interconnexion comparativement efficace) et un « Open Network Access » (« ONA »; accès universel au réseau). La FCC avait pour objectifs principaux de mettre sur un pied d'égalité les compagnies de téléphone et les fournisseurs de services améliorés et d'encourager ainsi la concurrence à l'égard des services améliorés. La « CEI » oblige la compagnie de téléphone à dégrouper les composantes du réseau local, où les soi-disant éléments constitutifs fondamentaux, utilisées pour fournir l'accès à ses propres services, et à les offrir à ses concurrents sur la même base qu'elle le fait pour elle-même. Même si en vertu de la « CEI », les concurrents ne peuvent avoir accès qu'aux éléments de service que les compagnies de téléphone utilisent pour leurs propres services, en vertu de l'« ONA », les concurrents pourraient avoir accès à certaines capacités, que les compagnies de téléphone les utilisent ou non. Cela exigerait des compagnies de téléphone qu'elles répondent aux besoins de leurs concurrents en matière de composantes d'accès. Comme nous le décrivons à la section 4.3.1, le CRTC s'est déjà penché sur le processus de dégroupage. On s'attend que les processus en vigueur réussissent graduellement à permettre un dégroupage rationnel avec des taux justes et raisonnables. Cela se limite toutefois aux installations des compagnies de téléphone. D'autres instances seront probablement nécessaires pour que l'on puisse s'attaquer aux mêmes questions relativement à d'autres services goulots fournis par d'autres entreprises ayant leurs propres installations. Nous ne sommes qu'à l'aube de la prestation possible de services locaux de téléphone par d'autres entreprises, comme les câblodistributeurs. Cette possibilité n'existe que depuis la décision 94-19 du CRTC. Les réseaux sans fil sont aussi d'éventuels candidats. Les concepts et les principes de réglementation sont maintenant relativement clairs. Il s'agira de les appliquer aux divers réseaux et à leurs services goulots à mesure qu'ils évoluent. Observation no 6 -- Les politiques gouvernementales et les pratiques réglementaires doivent être conçues de manière à garantir que les entreprises de distribution ayant leurs propres installations qui sont en concurrence soient sur un pied d'égalité. Toutes les sociétés qui fournissent des services goulots à des usagers doivent être tenues de séparer ces services afin que d'autres fournisseurs de services aient la possibilité de rejoindre le bassin d'abonnés pour leur offrir des services concurrents. 2.6.3 Réseaux de câblodistribution ----------------------------------- Les réseaux mis sur pied pour livrer les services de divertissement traditionnels se prêtent beaucoup moins au but d'un réseau de réseaux entièrement intégré que l'autoroute de l'information et le concept de l'accès universel exigent. Il est question ici des deux principaux réseaux à largeur de bande élevée créés pour satisfaire aux besoins des radiodiffuseurs hertziens et des câblodistributeurs. Nous devons maintenant ajouter à ces réseaux les systèmes de satellites à haute puissance qui fourniront une télédiffusion directe au foyer. De façon générale, ces réseaux sont physiquement distincts des réseaux susmentionnés et n'ont pas été amenés par le jeu de la demande des consommateurs à fournir une interconnexion volontaire. Par conséquent, un ensemble de questions exigent l'attention des responsables des politiques et de la réglementation. D'abord, la décision d'autoriser la concurrence dans la prestation des services téléphoniques locaux permet aux câblodistributeurs d'utiliser leurs réseaux afin de pénétrer dans ce marché, même s'il est probable que cela n'aura pas lieu avant deux ou trois ans (ACET, 1995). Dans ce cas, nous pouvons faire l'hypothèse que la même dynamique en faveur des communications universelles entre utilisateurs forcera les câblodistributeurs, comme n'importe quel autre nouveau venu dans ce marché, à négocier des accords d'interconnexion avec tous les autres fournisseurs afin d'assurer l'accès universel auquel les abonnés de tout service public s'attendront. Observation no 7 -- L'interconnexion entre les réseaux téléphoniques et les réseaux de câblodistribution est nécessaire pour tous les services publics fournis par ces réseaux. Observation no 8 -- L'interconnexion sera aussi nécessaire entre les réseaux de câblodistribution fournissant des services publics et tout autre fournisseur d'un service de même nature, comme les fournisseurs de services de communications personnelles sans fil. Observation no 9 -- Même si les forces du marché tendront vers l'interconnexion, l'organisme de réglementation devra jouer un rôle important d'arbitre. Le problème de l'interconnexion et de l'interopérabilité des équipements nécessaires pour la vidéo et d'autres services de divertissement est une tout autre question. Jusqu'à ce jour, le problème ne s'était jamais posé puisque les câblodistributeurs jouissaient essentiellement d'un monopole sur la prestation de ces services. Bien sûr, cela est susceptible de changer, comme les audiences réglementaires sur la convergence en témoignent. De plus, les signaux vidéo n'ont plus besoin de la largeur de bande que les systèmes de câblodistribution fournissaient traditionnellement. Les techniques de compression vidéo ouvrent la porte à des formes variées de transmission. Une question importante demeure le besoin d'interconnexion des réseaux de câblodistribution, de téléphonie et d'autres réseaux afin de fournir l'accès à des services vidéo ou multimédias à contenu qui pourraient être disponibles sur un certain nombre de serveurs. Les politiques gouvernementales et la réglementation devront garantir qu'un abonné d'un réseau puisse avoir accès à un service à contenu disponible sur un serveur qui ne serait raccordé qu'à un autre réseau. Avec la possibilité d'une gamme de réseaux locaux, l'interconnexion de ces derniers sera nécessaire pour garantir l'accès à des services à contenu universels allant jusqu'à la vidéo animée. Un corollaire à ce qui précède serait que tout service à contenu pouvant être désigné comme service universel devrait être adressable par un abonné de n'importe quel réseau capable de fournir le service. Observation no 10 -- Il n'y a aucun besoin probant d'assurer l'interconnexion des réseaux des entreprises de câblodistribution et de téléphonie en ce qui concerne la distribution unidirectionnelle de services à contenu, à moins qu'une utilisation conjointe ou commune soit en cause. Pour leur part, les réseaux sans fil employés pour la transmission unidirectionnelle de services à contenu, comme les radiodiffuseurs hertziens et par satellite et les réseaux SDM, ont besoin du degré d'interconnexion leur permettant de transmettre leurs services de radiodiffusion sur des installations « branchées » afin d'atteindre un auditoire plus étendu. Observation no 11 -- A mesure que les réseaux évoluent pour fournir une capacité commutée de vidéo sur demande, tous ces réseaux doivent être interconnectés afin que les abonnés d'un réseau aient accès à des services à contenu universels pour toute la gamme de produits vidéo qui peuvent n'être raccordés qu'à un autre réseau. 2.6.4 Réseaux sans fil ----------------------- La croissance rapide des réseaux sans fil a soulevé de nouvelles questions puisque ces réseaux peuvent effectivement en arriver à se superposer aux installations physiques actuelles de transmission. Les services destinés aux usagers d'un service sans fil pourraient impliquer, bien sûr, une connexion mobile complètement sans fil entre deux usagers du réseau. Toutefois, un usager doit pouvoir communiquer avec n'importe quel autre point d'accès par terminal, y compris les points ne faisant pas partie du réseau sans fil. Par conséquent, ces réseaux ont évolué de façon à fournir un service complet par l'entremise des réseaux locaux actuels de télécommunications et doivent continuer de le faire. D'autres installations et réseaux fixes sans fil sont courants. Ceux qui se superposent aux réseaux physiques traditionnels, ou les remplacent, sont particulièrement intéressants dans des régions rurales ou éloignées. Dans toutes ces situations, la nature de l'application assure une interconnexion complète avec les réseaux disponibles. Observation no 12 -- Les réseaux terrestres sans fil disponibles qui fournissent des services publics mobiles ont été construits de manière à fournir l'interconnexion nécessaire avec le RTCP. On a maintenant ouvert le réseau téléphonique local à la concurrence et de nouveaux services personnels de communications sans fil voient le jour. Dans tous les cas, les réseaux sans fil fournissant des services de télécommunications publics auront intérêt à conclure des accords d'interconnexion avec les propriétaires de tous les réseaux de transmission locaux afin de veiller à ce que leurs propres clients puissent rejoindre des usagers raccordés aux réseaux « concurrents ». Observation no 13 -- Avec l'avènement de la concurrence dans les réseaux locaux, sans fil ou autres, tous les réseaux fournissant des services publics auront besoin de conclure des accords d'interconnexion qui permettront à leurs abonnés de communiquer avec les abonnés de tous les autres réseaux publics. Observation no 14 -- La surveillance d'un organisme de réglementation demeurera peut-être nécessaire pour faire en sorte qu'un règlement intervienne dans les meilleurs délais en cas de litige. 2.6.5 Vision du réseau futur ----------------------------- La présente analyse prend pour point de départ les réseaux disponibles et l'évolution du réseau qui est facilement discernable du point de vue dont nous disposons. La tendance vers la numérisation de toute l'information et les techniques numériques de compression vidéo qui réduisent la largeur de bande nécessaire pour transmettre la vidéo animée évoquent cependant une famille de réseaux qui se composent de canaux numériques ou, selon l'appellation que lui donne la National Information Infrastructure (infrastructure nationale de l'information des États-Unis), un réseau de routes binaires. Le concept de réseau que nous avons décrit plus tôt est compatible avec tous les buts de l'autoroute de l'information en ce qui concerne l'accès universel. Par conséquent, dans la mesure où ce concept représente une situation idéale, il faudrait examiner les politiques gouvernementales des années 90 afin de s'assurer qu'elles ne font pas obstacle aux progrès vers ce modèle ou d'autres modèles semblables. De plus, il faut déterminer si elles contribuent de façon positive à l'évolution dans cette direction. Sous cet angle, la question des normes prend une importance particulière. De nombreuses démarches positives sur la voie des réseaux futurs seront marquées par des normes qui faciliteront la transition de l'état actuel à l'état futur. Le gouvernement, les fabricants et les fournisseurs de services doivent jouer un rôle et le gouvernement doit accepter de mener le train. Observation no 15 -- L'initiative relative à l'autoroute de l'information doit produire une vision des réseaux futurs qui servira de but aux activités du secteur privé et aux mesures gouvernementales en matière de politiques et de réglementation. L'élaboration de normes visant à faciliter l'interconnexion et l'interopérabilité constituera l'une des plus importantes responsabilités communes. 2.6.6 Internet : Un post-scriptum ---------------------------------- Même si l'Internet repose sur les réseaux d'aujourd'hui et non sur les réseaux de demain, il illustre la combinaison puissante des télécommunications, des services à contenu et de différentes formes de coopération possibles entre un grand nombre d'entités décrites dans le présent rapport en vue de produire un nouveau monde des télécommunications. L'Internet mérite ce post-scriptum spécial. Nous faisons de l'Internet un sujet distinct pour les deux motifs soulignés dans le discours-programme de M. Anthony-Michael Rutkowski, directeur général de l'« Internet Society » lors de la conférence « Networld+Interop 94 » tenue à Tokyo, du 27 au 29 juillet 1994. M. Rutkowski décrit d'abord l'Internet comme un vaste paradigme forçant une nouvelle définition -- en d'autres mots, une transformation radicale -- qui couvre : - la construction d'une infrastructure d'information à partir de la base; - un réseau mondial robuste permettant de lier directement des milliards d'ordinateurs et des milliers de processus informatiques sur n'importe quelle architecture de télécommunications et d'informatique qui existe à travers le monde; - un moyen de collaborer ouvertement à la création et à l'évolution accélérées de nouvelles technologies et de nouvelles applications; - la transformation de la structure, des méthodes et des compétences individuelles au sein d'entreprises, d'institutions et de professions de toutes sortes; - un énorme segment du marché à croissance rapide pour des produits et des services se rapportant à l'Internet. Ensuite, « [trad.] ...les barrières traditionnelles sont anéanties, qu'il s'agisse de rapports hiérarchiques, d'institutions, de pays ou de géographie ». La liberté de mettre en place et d'exploiter l'Internet à l'abri d'importantes entraves gouvernementales ou institutionnelles est une condition minimale à la réussite du réseau. L'Internet se compose presque entièrement de dizaines de milliers de réseaux privés, pour la plupart construits et exploités par des intérêts privés. L'Internet fonctionne de façon très efficace sur une échelle mondiale grâce à un certain nombre d'accords multilatéraux et bilatéraux conclus entre des fournisseurs de services de base et des réseaux d'usagers. L'Internet est une création du domaine non réglementé et extrêmement dynamique des réseaux informatiques et non du contexte traditionnel de monopole réglementé des télécommunications. Au Canada, l'Internet n'a pas fait l'objet d'une réglementation, mais il ne s'est pas développé non plus sans la participation du gouvernement. Diverses initiatives gouvernementales ont sûrement encouragé sa croissance, révélant ainsi que même si le réseau est peut-être accessible, son coût d'utilisation n'est pas forcément abordable. Les lecteurs qui souhaitent comprendre l'Internet n'ont qu'à lire les quotidiens ou des exposés comme celui de M. Rutkowski. De toute évidence, l'Internet est un facteur important de l'accès à des réseaux et à des services à contenu. Toutefois, il faut se pencher non pas sur l'Internet lui-même, mais sur les enseignements qu'on peut tirer de sa courte histoire. Ses réussites peuvent-elles servir de modèles d'accès de façon plus générale ? Quels sont les obstacles à son expansion ? Le gouvernement peut-il intervenir pour éliminer ces obstacles ? Par rapport au coût abordable et à l'accès équitable, voit-on se dessiner des problèmes sociétaux qui exigent une politique gouvernementale ou une réglementation ? L'Internet - Les inhibiteurs du progrès M. Rutkowski signale trois défis : 1. Le nombre de clients raccordés actuellement à l'Internet ou qu'on peut rejoindre par l'entremise de l'Internet (selon les largeurs de bande ou périodes mises à leur disposition) dépend en grande partie de l'infrastructure sous-jacente disponible et du coût du service. 2. A long terme, la largeur de bande semble destinée à ne connaître aucune limitation pratique dans la plupart des régions métropolitaines du monde et entre celles-ci, mais la complexité grandissante de la tâche de gérer un nombre toujours croissant de réseaux Internet entraînera une augmentation des coûts d'exploitation et d'entretien. Le résultat pour les usagers pourrait répéter l'expérience du marché de l'informatique où les performances ne cessent d'augmenter à un coût relativement constant. 3. De grands inconnus surgissent aux niveaux humain et institutionnel, mais ceux-ci offrent aussi des possibilités plus grandes. Le modèle horizontal, hétérogène et autonome de l'Internet semble bon en soi. M. Rutkowski prévoit pour l'Internet un avenir « rempli de découvertes, d'épanouissement et de fascination pour tous les peuples -- individuellement et collectivement ». L'expérience canadienne, avec les libertels (freenets) et d'autres expériences d'accès au réseau Internet, semble révéler quatre tendances : 1. Quand le coût n'est pas un obstacle, l'utilisation de l'Internet est élevée. 2. Les réseaux communs (Libertel de la capitale nationale, ministères fédéraux, universités) constituent un mode d'accès rentable pour de grands groupes d'usagers. 3. Un fort pourcentage des abonnés commerciaux ont d'abord eu accès à l'Internet par l'entremise du réseau communautaire local (par exemple, libertel) ou au travail, à l'université ou à l'école. 4. Même si le principal obstacle à l'accès au réseau communautaire est le manque de disponibilité de connexions, la demande et l'utilisation des usagers demeurent élevées. Nous ne disposons pas encore de statistiques cohérentes sur les fournisseurs commerciaux de services d'accès à l'Internet, mais des renseignements non confirmés laissent croire que les profits tardent à se réaliser. Le marché n'est pas encore mûr et plusieurs grands fournisseurs de services ont indiqué qu'ils prévoient fournir de tels services. Certaines entreprises de télécommunications, comme la New Brunswick Telephone Company (NB Tel), sont déjà présentes sur le marché de l'accès à l'Internet. Les tarifs mensuels actuels exigés par les fournisseurs commerciaux sur l'Internet varient en fonction du prix et des services. On peut parler d'une moyenne approximative de 25 $/mois, qui comprend de 20 à 100 heures de service. Pour satisfaire la curiosité du lecteur, signalons que des fournisseurs commerciaux de services d'accès à l'Internet en Grande-Bretagne et au Japon offrent des services semblables à des coûts comparables. De grands services d'information (par exemple, Compuserve, America On-Line) offrent aussi divers types de raccordement à l'Internet. Observation no 16 -- L'infrastructure sous-jacente des télécommunications et des fournisseurs de services et le coût des services d'accès constituent des facteurs importants de l'accès à l'Internet qui inhibent l'accès universel et le coût abordable. Observation no 17 -- La contribution de l'Internet, en fait d'innovation et de développement de marchés et de services nouveaux, promet d'être un facteur important dans l'évolution de la société de l'information. Des mesures réglementaires dans l'évolution ultérieure de l'Internet pourraient être contre-productives. Les politiques gouvernementales ont toutefois joué un rôle positif dans l'expansion de l'Internet au Canada et pourraient être nécessaires à l'avenir en guise de soutien. Observation no 18 -- Il faut tirer des enseignements de l'Internet. Cependant, les conséquences de l'Internet sur le marché commercial ne sont pas encore claires. Il faudra étudier attentivement ses conséquences sur la sécurité, la protection des renseignements personnels et l'évolution des opérations financières. Observation no 19 -- Les libertels, les réseaux scolaires et d'autres moyens d'accès « gratuit » à la profusion d'information et de services disponibles sur l'Internet contribuent grandement à l'acculturation de la société à l'économie de l'information. Ces initiatives devraient s'étendre afin de rejoindre le plus grand pourcentage possible de la population canadienne tout en accordant une attention spéciale à des groupes particuliers, comme les personnes handicapées. 2.7 Groupes particuliers ------------------------- 2.7.1 Préambule ---------------- Un des principaux points à considérer face au développement de l'autoroute de l'information sera de garantir que tous les Canadiens puissent profiter de l'accès fourni aux services universels et requis. Les niveaux d'alphabétisation, les handicaps ou la situation géographique (urbaine ou rurale) pourraient faire obstacle à ce but. Par conséquent, des mesures spéciales seront nécessaires afin de veiller à ce que ceux qui pourraient autrement être exclus aient accès à ces services. Une analyse des personnes qui se classent dans cette catégorie « d'exclus » potentiels révèle deux séries relativement distinctes de questions. La première, dont il sera question dans la présente section, se rapporte aux services offerts à des individus. La seconde, qui a trait au lieu, à l'endroit ou à la communauté physique, est le sujet de la section 2.8. Fournir un accès (à la fois au réseau et au contenu) à des « groupes particuliers » implique des services fournis par le réseau ou à un terminal. La section 2.9, « l'environnement du terminal », traite des aspects de ces questions qui se rapportent aux terminaux. Vu le grand nombre de « groupes particuliers », nous ne parlerons ici que de deux groupes. Nous les avons choisis afin d'illustrer les approches à adopter en matière de politiques afin de garantir que ces groupes aient accès aux services. 2.7.2 Personnes handicapées ---------------------------- Le nombre de personnes handicapées augmente; elles représentent près de 15 p. 100 des Canadiens. Des sources américaines font état de 49 millions d'Américains en tout (ce qui comprend les personnes âgées). Quel que soit le chiffre exact, nous ne pouvons plus considérer ces personnes comme des « exceptions » ou une population marginale. Permettre la pleine participation des personnes handicapées est une priorité au Canada. La « Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées » vise à régler des questions concernant l'emploi, la formation, le logement, les communications, le transport, l'intégration dans la collectivité et la sensibilisation du public. On trouve des initiatives semblables dans d'autres pays, comme les États-Unis, visant à briser les barrières existantes et à accélérer le progrès vers la pleine participation des personnes handicapées dans la société. Ces initiatives et les écrits récents sur les possibilités offertes par la technologie de l'information aux personnes handicapées suggèrent l'observation suivante : Observation no 1 -- L'autoroute de l'information a la possibilité _d'accélérer_ le progrès vers la pleine participation de groupes particuliers, dont les personnes handicapées, dans la société. Concevoir les services de communications de façon à permettre une plus grande participation des personnes par ailleurs exclues de la société a le potentiel d'enrichir le travail, d'élargir des horizons personnels et de créer une société de l'information plus riche. Même si l'on a fait beaucoup pour satisfaire aux besoins de groupes particuliers, en règle générale, les clients des services de télécommunications n'ont pas eu la possibilité de choisir la modalité ou la forme selon laquelle l'information est présentée ou les communications sont transmises. De nombreuses personnes présentant un handicap auditif, visuel ou moteur ont éprouvé des difficultés avec les services de télécommunications disponibles, ou n'ont pu les utiliser. Les problèmes que les personnes handicapées rencontrent peuvent se regrouper dans trois domaines : réadaptation, contrôle de l'environnement et communications. Ce dernier domaine se divise en trois sous-groupes principaux : mobilité et orientation, accès à l'information et intercommunication. Des consultations auprès de spécialistes en la matière ont révélé un consensus croissant autour d'un concept global qui pourrait améliorer grandement l'accès s'il était adopté (Dupuy, 1993). Ce concept, la « conception axée sur l'accès », laisse croire que les produits de télécommunications pourraient être fondés sur une architecture pouvant accepter une gamme d'extensions et d'adaptations. Observation no 2 -- Il faut intégrer des caractéristiques de « la conception axée sur l'accès » pour des groupes particuliers dès le début du processus de conception des services de télécommunications. Si ces caractéristiques étaient intégrées au réseau, elles deviendraient des services requis, soumis au critère du tarif juste et raisonnable. Observation no 3 -- Quand de telles caractéristiques sont intégrées au terminal, et par conséquent soumises au jeu de la concurrence dans un marché de consommation, l'application de mesures réglementaires devient plus difficile. Dans ce cas, on pourrait envisager des mesures axées sur le processus, comme la création d'un forum officiel des usagers, du secteur public et de l'industrie. Une recension des écrits révèle les avantages potentiels de la technologie de l'information pour les personnes handicapées. Elle montre aussi que des solutions techniques aux problèmes des personnes handicapées peuvent avoir des effets positifs multiplicateurs ou dérivés considérables. La puissance énorme des réseaux intelligents et de l'ordinateur personnel permet de configurer des réseaux et des terminaux de façon à satisfaire à des besoins individuels. Les applications fournies par des réseaux, comme le renvoi automatique d'appels et l'audio-messagerie, sont déjà répandues. La personnalisation des terminaux, comme l'ajout d'un réglage de volume sur un combiné et diverses « préférences » sur des terminaux informatiques, est aussi largement utilisée. A mesure que la technologie se développe, on peut s'attendre que l'éventail de ces choix s'élargira. Un grand nombre des ajouts « spéciaux » et souvent coûteux que les personnes handicapées et d'autres groupes particuliers utilisent actuellement pourraient être programmés dans les réseaux et les terminaux à un coût minime. Le coût de configurations et de services « spéciaux » est inévitablement plus élevé quand on les traite comme des ajouts à la conception de base d'un réseau ou d'un terminal. Dans la mesure où de telles caractéristiques pourront être intégrées dès la conception, elles seront probablement moins coûteuses et plus faciles à déployer. De plus, il est possible de commercialiser ces caractéristiques à l'échelle mondiale. Observation no 4 -- La conception axée sur l'accès (la prise en compte de besoins individuels associés à des handicaps, au recyclage de travailleurs, au vieillissement et à l'analphabétisme) peut être vue comme un atout concurrentiel. L'ensemble de la société tirera profit d'une stratégie qui encourage le déploiement d'applications procurant au consommateur un choix plus varié et plus de commodités. Les innovations dans la présentation acoustique ou en braille d'information ont été d'un grand secours pour les clients aveugles. La mise en place de relais qui convertissent des communications entre utilisateurs d'appareils acoustiques et d'appareils visuels a fait de même pour les personnes sourdes. Il faut espérer que les services disponibles sur l'autoroute de l'information puissent tirer profit de ces expériences et fournir la facilité d'utilisation dont les personnes handicapées ont besoin. L'évolution des services entraîne inévitablement des problèmes nouveaux et imprévus pour ces personnes. Observation no 5 -- Les progrès techniques déjà en place pour servir des groupes particuliers doivent constituer la base des améliorations ultérieures. Cela comprend l'examen des problèmes associés à « l'extension » et l'application de la technologie sur une grande échelle pour permettre l'accès à des services de communications. 2.7.3 Alphabétisation ---------------------- Bien qu'on reconnaisse de plus en plus la nécessité d'améliorer l'accès pour les personnes handicapées (handicap visuel, moteur, auditif et de la parole), on ne fait que commencer à s'intéresser à d'autres groupes particuliers. Par exemple, le niveau général d'alphabétisation dans la population canadienne est de toute évidence un facteur important de l'accès aux télécommunications. Statistique Canada rapporte que 62 p. 100 seulement des adultes canadiens âgés de 16 à 69 ans possèdent un niveau d'alphabétisation suffisant pour faire face à la plupart des exigences quotidiennes en matière de lecture. Leur connaissance de l'écrit leur permet d'acquérir d'autres connaissances grâce à l'imprimé (Statistique Canada, 1991). Parmi les autres Canadiens adultes, 22 p. 100 savent lire suffisamment pour exécuter des tâches simples dans des contextes familiers avec des documents dont la présentation est claire. Toutefois, la connaissance de l'écrit de 16 p. 100 des adultes canadiens est trop limitée pour leur permettre d'exploiter la plupart des documents écrits qu'ils rencontrent dans leur vie quotidienne. Une discussion du lien qui existe entre l'alphabétisation et la technologie de l'information dépasse la portée de la présente étude, mais de simples exemples anecdotiques (comme le 12:00 clignotant sur le magnétoscope familial) indiquent que la question revêt une importance fondamentale sur le plan de l'accès. L'enquête nationale de Statistique Canada sur l'alphabétisation, citée ci-dessus, portait sur les capacités de traitement de l'information nécessaires pour utiliser le matériel imprimé qu'on rencontre couramment au travail, à la maison et dans la société. On entend beaucoup parler de la « culture informatique », et même si l'expression est mal définie, il est évident que des connaissances particulières sont nécessaires pour utiliser des terminaux informatiques, connaissances dont les mesures habituelles de l'alphabétisation employées dans des enquêtes de cette nature ne tiennent pas compte. Étant donné les lacunes susmentionnées sur le plan de l'alphabétisation, il est clair qu'il faudra accorder une attention particulière à l'accès aux services d'information pour les personnes dont le niveau d'alphabétisation est faible. L'enquête de Statistique Canada laisse croire qu'une présentation soignée des documents pourrait être une solution aux problèmes d'une partie des personnes concernées. On peut imputer à des documents élaborés sans soin une part de la difficulté que diverses personnes éprouvent. Il n'y a aucun doute que des dizaines de milliers de Canadiens peuvent s'identifier à ces personnes quand ils se démènent pour utiliser un nouveau logiciel et interpréter des messages « d'aide » bien intentionnés qui apparaissent à l'écran de leur ordinateur (par exemple, « ...la liaison n'a été qu'établie qu'à moitié puis a échoué »). Avec le temps, on peut espérer que cette situation commencera à s'améliorer (comme la conception des magnétoscopes s'est améliorée) et que des produits moins déroutants apparaîtront sur le marché. Dans l'intervalle, il est probable que le problème des appareils difficiles à utiliser et des instructions déroutantes demeurera un facteur important qui limitera l'accès pour une grande partie de la population. Observation no 6 -- Un fort pourcentage de la population court le risque de ne pas pouvoir profiter des avantages que présente l'accès à l'autoroute de l'information, à cause de problèmes d'alphabétisation. Observation no 7 -- Les possibilités modernes de l'informatique, comme la présentation multimédia, peuvent constituer des atouts importants pour les fournisseurs de services afin de concevoir et de structurer le contenu de l'information de manière à satisfaire aux besoins d'une grande partie du public. Ces techniques peuvent servir à familiariser les gens à l'utilisation de la technologie de l'information et à favoriser l'apprentissage continu. Il serait clairement contre-productif d'adopter des politiques gouvernementales garantissant un accès universel au réseau et à des services à contenu si ces efforts étaient contrecarrés par l'incapacité de grands segments de la population d'utiliser ces services. On peut surmonter en partie les problèmes en rendant ces services facilement disponibles dans des lieux publics. En outre, on pourrait délibérément concevoir ces services pour qu'ils soient faciles à utiliser. Ce n'est pas un exercice futile, comme des études récentes sur les guichets automatiques l'ont révélé (« Globe & Mail », 11 mars 1995). Les gouvernements canadiens ont déjà répondu à ce défi. Le Réseau scolaire canadien, une initiative concertée des provinces, des territoires et de l'administration fédérale visant à relier des écoles et des bibliothèques des quatre coins du Canada à l'autoroute de l'information, en est un exemple. Le réseau fournit à des enseignants, des bibliothécaires et des étudiants canadiens des outils et des services pédagogiques électroniques précieux et encourage l'acquisition de compétences en technologie de l'information. Avant la fin de 1998, le Réseau scolaire reliera l'ensemble des écoles, bibliothèques, collèges et universités du Canada à l'autoroute de l'information (Réseau scolaire canadien, 1995). Observation no 8 -- Il faut continuer de s'employer à encourager l'utilisation des services de la technologie de l'information dans un segment aussi large que possible de la population par des mécanismes comme des services communautaires. Observation no 9 -- La mise en place planifiée de services fondés sur la technologie de l'information dans des établissements publics (écoles, universités, hôpitaux) peut aider des membres exclus de la société à s'adapter à l'économie de l'information. 2.8 Service dans les régions rurales et éloignées -------------------------------------------------- 2.8.1 Préambule ---------------- Depuis de nombreuses années, les responsables canadiens des politiques et de la réglementation ont accordé une attention spéciale aux régions rurales et éloignées du Canada. Des technologies innovatrices, le développement d'infrastructures, les obligations imposées à des entreprises de télécommunications et d'autres méthodes ont permis de réduire délibérément les difficultés auxquelles les habitants de ces régions font face pour accéder au réseau. L'accès à l'infrastructure n'est toutefois pas synonyme d'accès au contenu. Dans la présente section, nous nous penchons donc d'abord sur la question traditionnelle de l'accès au réseau et à l'infrastructure pour passer ensuite à la question nouvelle des besoins des régions rurales et éloignées en matière de services à contenu. 2.8.2 Accès à des services de télécommunications et à des services à contenu ------------------------------------------------- Les initiatives gouvernementales visant expressément le développement d'une infrastructure pour le Nord canadien comprennent le service du Nord à la SRC dans les années 60 et le lancement du satellite Anik dans les années 70. Ces initiatives ont été suivies de programmes spéciaux comme le Régime de revenu annuel garanti, le Programme d'aide aux télécommunications dans le Nord et la Politique sur les télécommunications dans le Nord canadien au milieu des années 70. Les années 80 et 90 ont donné lieu au renforcement d'institutions, comme l'« Inuit Broadcasting Corporation » (IBC), et d'entreprises, comme CANCOM. Le service de radiodiffusion directe au foyer débutera à l'automne de 1995. Sous l'angle des trois tuyaux de poêle (figure 4) et en tenant compte des limitations très réelles imposées par la géographie et les lois de la physique, les services de radiodiffusion et de télécommunications universels sont généralement comparables sur le plan technique aux services disponibles plus au sud. Les nouvelles technologies sans fil, comme les SCP, les appareils cellulaires fixes, la diffusion directe au foyer et les satellites de communications mobiles promettent de refermer les derniers écarts. Le coût des services et leur prix abordable demeurent toutefois un défi. Observation no 1 -- Les services de télécommunications et de radiodiffusion universels sont en général disponibles pour tous les Canadiens, y compris dans les régions rurales et éloignées. Observation no 2 -- En dépit de l'observation no 1, il y a encore des lacunes dans certaines régions du pays et il demeure nécessaire de se pencher sur l'universalité. Observation no 3 -- Même si les services sont disponibles et si l'accès est possible, le coût abordable reste un problème pour les habitants des régions rurales et éloignées et l'interfinancement restera un enjeu. Des mécanismes comme des subventions ou des tarifs spéciaux, appliqués peut-être d'une façon différente, continueront d'être nécessaires. 2.8.3 Technologie et service ----------------------------- La technologie a bien servi le Nord, et le Canada mérite à juste titre une réputation enviable à l'échelle mondiale grâce aux entreprises qui ont exploité la technologie pour servir des régions rurales et éloignées. L'extension du réseau de fibre optique aux régions rurales de la Saskatchewan, l'utilisation de services de radiocommunications aux abonnés (SR Telecom) et les services par satellite à faible capacité nous viennent à l'esprit. La convergence des télécommunications et des technologies informatiques présente cependant des possibilités qui ne sont encore ni disponibles ni accessibles de façon universelle. Sous ce rapport, Industrie Canada a entrepris une consultation publique sur la transmission locale à bandes larges et les satellites avancés de communications dans certaines bandes supérieures à 20 GHz. Selon Industrie Canada, une exploitation précoce de ce spectre grâce à des équipements terrestres et des satellites pourrait accélérer l'accès à l'autoroute de l'information grâce à des technologies sans fil perfectionnées à largeur de bande élevée. Ces propositions se rapportent directement à l'accès et comprennent : - des systèmes locaux de communications multipoints (SLCM) pour distribuer un large éventail de services, comme la vidéo interactive, la radiodiffusion, les signaux multimédias, la voix, les services de données à largeur de bande étroite et élevée aux foyers et aux entreprises du Canada; - des installations de radiocommunications fixes à canaux locaux afin d'interconnecter et de mettre en réseau les transmissions provenant de diverses cellules d'éventuels systèmes de communications personnelles (SCP). Un certain nombre de technologies et de services ont le potentiel d'améliorer l'accès disponible dans les régions rurales et éloignées. Les services de communications personnelles (SCP) en sont un exemple. D'autres possibilités de couverture reposent sur l'assortiment de services de satellites (géostationnaires, à orbite moyenne et à orbite basse) qui en sont à l'étape de la planification. 2.8.4 Infrastructure de télécommunications ------------------------------------------- Comme nous l'avons déjà mentionné, on s'emploie depuis longtemps au Canada à amener des services de télécommunications universels dans des régions rurales et éloignées. Il est utile à ce stade-ci de faire le point sur l'origine exacte de ces efforts par rapport à l'infrastructure de télécommunications. Il faut examiner ici deux sujets fondamentaux : l'extension du service de lignes individuelles (SLI) et les services à des régions éloignées non desservies et insuffisamment desservies. Le CRTC a accordé une priorité élevée à ces deux questions. Dans le cadre d'examens des programmes de construction, d'audiences sur la tarification et d'instances spéciales, le Conseil a fixé des objectifs et établi des calendriers d'implantation des SLI. Chez la compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (BC Tel), le SLI constitue maintenant la norme de service. De même, il y a eu des progrès considérables vers l'atteinte des objectifs d'extension de services à des régions non desservies ou insuffisamment desservies. La BC Tel a mis sur pied un programme afin de convertir tous ses points d'accès au SLI. Sur le territoire de l'entreprise, les collectivités non desservies de 50 habitations ou plus sont maintenant extrêmement rares. Bell Canada a un niveau élevé de service de lignes individuelles. Avant la fin de 1995, Bell prévoit servir toutes les collectivités (éloignées) non desservies de 30 habitations ou plus et environ 18 des 176 collectivités de moins de 30 habitations. Observation no 4 -- L'extension du service, c'est-à-dire la disponibilité du service de lignes individuelles (SLI) et la desserte des régions éloignées, est en bonne voie. Chez certaines sociétés, l'extension est presque complète tandis qu'ailleurs, elle devrait être complétée dans les trois ou quatre prochaines années. Observation no 5 -- Bien que le pourcentage de la population insuffisamment desservie soit relativement faible, celle-ci est privée de l'accès à l'autoroute de l'information et il y aurait lieu d'accélérer l'extension du service. Il y a bien sûr certaines exigences financières qui dépassent l'entrée de nouveaux revenus. Ces exigences sont couvertes par le bassin général des abonnés et les profits des sociétés, selon l'échelle de profit autorisé. Le processus de réglementation et les politiques gouvernementales devraient continuer dans cette voie, peut-être en conjonction avec d'autres solutions comme la création d'un fonds pour le service universel. Comme nous l'avons mentionné, il est peu probable que le SLI et le service aux régions éloignées puissent s'autofinancer dans un avenir prévisible. A cet égard, le rééquilibrage des tarifs et la diminution des écarts tarifaires injustifiés entre les régions rurales (éloignées) et les régions urbaines seraient utiles (c'est-à-dire, financement supplémentaire provenant des abonnés). Cependant, ces solutions pourraient exercer des pressions sur les coûts abordables. 2.8.5 Service interurbain -------------------------- Par ailleurs, le rééquilibrage des tarifs et la concurrence accrue réduiront les coûts des communications interurbaines, à l'avantage des collectivités rurales et éloignées, puisque l'utilisation du service interurbain dans ces collectivités est relativement élevée. Cela est particulièrement vrai pour les collectivités du Nord où la plupart des coûts des services de télécommunications sont dus aux appels interurbains. Le CRTC a établi pour un fournisseur de services une grille distincte de services interurbains pour les collectivités nordiques qui comprend des réductions importantes comparativement à la grille régulière des tarifs interurbains. Il faut suivre de près cette approche et peut-être l'étendre afin de promouvoir l'accès universel à l'autoroute de l'information et son utilisation. Dans les régions rurales et éloignées, le coût abordable du service universel dépend en grande partie du poids des interurbains dans la facture globale de l'utilisateur. On tend vers une tarification interurbaine moins sensible à la distance, ce qui pourrait favoriser les régions éloignées. L'organisme de réglementation devrait envisager une telle orientation. Observation no 6 -- Les frais interurbains constituent une part importante du coût de l'accès pour certaines régions rurales et pour toutes les régions éloignées. Observation no 7 -- Le rééquilibrage et la restructuration des tarifs réduiraient les frais interurbains, en augmentant toutefois les tarifs locaux. Dans bien des cas, ces mesures pourraient faire grimper la facture totale de l'accès pour les abonnés. Le service régional étendu (SRÉ) est une autre dimension qui concerne principalement les régions rurales. La plupart des régions rurales comptent maintenant sur un SRÉ avec d'autres centraux incluant dans la plupart des cas un grand centre urbain, ce qui leur fournit un accès direct aux services de l'autoroute de l'information. Dans les régions éloignées, il peut être souhaitable d'étendre le territoire du service local et de s'assurer qu'il contient un noeud d'accès aux services de télécommunications requis de capacité supérieure. Chez Bell et la BC Tel, environ 90 p. 100 des centraux téléphoniques offrent le SRÉ. Ces entreprises ont élaboré des critères et des plans de mise en oeuvre que le CRTC a approuvés. Les principales pressions en faveur du SRÉ concernent les possibilités d'appels régionaux sans frais, en général par un regroupement autour de grands centres urbains. De plus, le concept d'appel régional pourrait être étendu à certains centraux téléphoniques éloignés. En outre, on pourrait y intégrer l'accès sans frais à des services de télécommunications requis. Il faut souligner que le SRÉ entraîne une majoration parfois considérable des tarifs locaux. Néanmoins, les abonnés votent habituellement en faveur des tarifs fixes du SRÉ afin d'éviter des frais d'interurbains. Règle générale, la majoration des tarifs du SRÉ ne couvre pas le coût de prestation du service. L'écart est interfinancé par le bassin général des abonnés. C'est là un point de départ pour l'octroi de toute subvention à des utilisateurs des régions éloignées et rurales à même un fonds pour le service universel. Plus récemment, Bell a présenté deux propositions afin d'étendre le SRÉ (c'est-à-dire, au-delà des critères actuels) : le plan d'appel local (PAL) en 1992 et le plan d'appel communautaire (PAC) en 1993. Le CRTC a rejeté les deux plans à cause des coûts que le bassin général des abonnés aurait supportés en grande partie et de l'impossibilité pour les abonnés de voter. En fait, ces plans ont suscité une opposition considérable. De plus, l'élargissement excessif du SRÉ aurait eu une incidence négative sur les fournisseurs concurrents de services interurbains. Le CRTC a cependant indiqué qu'il serait prêt à envisager une rupture par rapport aux critères actuels de SRÉ afin d'élargir les territoires d'appels sans frais pourvu que les coûts supplémentaires soient assumés par les abonnés des régions concernées et que les mêmes abonnés aient la possibilité de voter sur les propositions. Observation no 8 -- Le SRÉ est un moyen efficace de fournir un accès sans frais aux collectivités rurales. Chez Bell et la BC Tel, environ 90 p. 100 des centraux téléphoniques offrent le SRÉ, mais ce service n'englobe pas toujours un grand centre. Observation no 9 -- Le SRÉ entraîne des coûts supplémentaires considérables dont une grande partie est assumée par le bassin général des abonnés. [De plus, l'extension du SRÉ pourrait avoir une incidence négative sur les fournisseurs concurrents de services interurbains en éliminant une certaine partie de leur clientèle potentielle.] Ces coûts pourraient être financés, en tout ou en partie, à même un fonds pour le service universel. Deux autres considérations importantes méritent d'être signalées : Dans les cas de Bell et de la BC Tel, le principal critère régissant l'implantation d'un SRÉ est l'intérêt d'au moins 60 p. 100 de la collectivité suivi d'un vote positif. (D'autres entreprises de télécommunications adoptent des critères différents qui comprennent en général des considérations sociétales, par exemple l'intérêt collectif). L'intérêt collectif de 60 p. 100 signifie que 60 p. 100 des abonnés de ce central téléphonique font au moins un appel par mois à l'autre central en question. Dans le cas des centraux téléphoniques de Bell qui sont candidats au SRÉ, la distance qui les sépare ne doit pas dépasser 64 kilomètres. Il est important de noter que les abonnés votent généralement en faveur du SRÉ malgré les majorations souvent substantielles du tarif local, sans débranchement notable. On juge donc que le coût est abordable en fonction de la valeur du service. Dans l'éventualité où un rééquilibrage important des tarifs donnerait lieu à une compression des grilles tarifaires (c'est-à-dire des majorations supérieures imposées à des centraux ruraux plus petits, par comparaison à des centraux urbains plus grands), il faudrait alors revoir le régime du SRÉ dans ce contexte. L'organisme de réglementation doit examiner en permanence le coût de l'accès et les conséquences sur les tarifs (y compris les sources de financement et l'interfinancement) de la prestation des services universels et requis et élaborer un plan pour les mettre en place. L'examen doit comprendre la possibilité d'assurer un accès bidirectionnel à mesure que les technologies et les services se développent. Les points à considérer doivent comprendre les conséquences des facteurs suivants : - la concurrence; - la réduction des tarifs interurbains (y compris des tarifs moins sensibles à la distance); - des grilles spéciales de tarifs interurbains pour les collectivités éloignées; - le rééquilibrage et la restructuration des tarifs; - les conséquences du SRÉ; - le développement de la technologie et du service et les coûts qui s'y rattachent; - les sources de financement (par exemple, un fonds pour le service universel). 2.8.6 Services à contenu ------------------------- L'accès à des services à contenu est un problème particulier pour les régions rurales et éloignées. Dans les régions urbaines, les gens ont d'autres options pour obtenir l'information dont ils ont besoin et qui peut être classée comme un service requis. Pour le citadin, il peut suffire d'un appel local ou d'une télécopie pour avoir accès à des renseignements sur la taxe commerciale, mais à l'extérieur d'une région urbaine, un appel interurbain sera nécessaire. Bien sûr, l'utilisation des services téléphoniques sans frais ou des grilles de tarifs réduits améliore cette situation, mais l'avantage de la région urbaine demeure. De même, avec la radiodiffusion directe au foyer, les consommateurs urbains et ruraux ont facilement accès à des services de divertissement à contenu, mais le consommateur rural est encore une fois quelque peu désavantagé par rapport au consommateur urbain qui dispose d'un choix plus vaste. Cependant,